El análisis que se presenta en este trabajo está destinado a discutir las dinámicas de la deforestación y degradación de los bosques, muchas de las cuales tienen sus orígenes en tendencias estructurales de largo plazo heredadas de la historia de ocupación de las tierras bajas, y colocarlas en la historia política reciente, en el contexto de las políticas de cambio climático formuladas por el Gobierno boliviano. El caso de Bolivia concita bastante interés por la posición que ha asumido el Gobierno en el debate internacional, contraria a las opciones de mercado para reducir las emisiones de deforestación y favorecer el secuestro de carbono en los bosques como parte de las opciones de mitigación del cambio climático, que ha sido encapsulada bajo la sigla de REDD+ (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación) en los procesos de negociación internacional. La posición boliviana sobre el cambio climático no está exenta de contradicciones y ha evolucionado en el contexto de tensiones políticas internas. Esta ha encontrado su expresión actual en la posición alternativa a REDD+ en el ámbito internacional denominada “Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra” y que gradualmente está siendo traducida en política interna. Este trabajo presenta elementos para dilucidar mejor las tensiones que existen entre los discursos, las políticas y la realidad de la deforestación y degradación de los bosques, con interés en las tierras bajas de Bolivia.
La situación de los bosques y la deforestación
Bolivia tiene una importante riqueza de bosques, no solo por su superficie de alrededor de 50 millones de hectáreas, sino también por la importante diversidad de sus formaciones
forestales, en las que se advierte una importante variedad de tipos de uso. Gran parte de estos son bosques públicos que han sido clasificados como áreas protegidas y una porción menor está siendo utilizada para aprovechamiento maderero por empresas. Otra parte importante se encuentra bajo control de grupos indígenas, usualmente en sistemas de propiedad colectiva. Actualmente, una parte mayor de los bosques se encuentra en propiedades individuales que van desde pequeñas parcelas en áreas de colonización hasta grandes propiedades ganaderas o empresas agrícolas. La situación de la tenencia de tierras y bosques todavía no está muy clara debido a que el proceso de regularización de propiedad de la tierra aún no ha concluido en todo el país.
El interés principal de este trabajo está en las tierras bajas, donde se concentra la mayor superficie de bosques de Bolivia. Los bosques en las tierras altas han sufrido bastante presión a lo largo del tiempo y actualmente se encuentran bastante intervenidos. En las tierras bajas existe una fuerte presión sobre los bosques desde hace unas cinco décadas, la cual ha aumentado a lo largo del tiempo pese a todos los esfuerzos realizados para promover la expansión más ordenada de la frontera agrícola, así como la adopción de prácticas de manejo forestal sostenible. No obstante, es importante destacar que a pesar del crecimiento exponencial de la deforestación en la década de 1980, esta ha sido relativamente estable en los últimos 10 años, aunque con ciertas oscilaciones, manteniéndose en un promedio de unas 200 000 hectáreas por año. Eso sugiere que la superficie de bosques que se pierde cada año es todavía bastante significativa, ubicando a Bolivia en el cuarto lugar a nivel mundial en cuanto a la pérdida absoluta de bosques. La falta de información sistemática y anualizada sobre la pérdida de bosques dificulta esta discusión.
Causas de la deforestación y degradación de los bosques
Tres son las causas directas de la deforestación en las tierras bajas de Bolivia: la expansión de la ganadería, la agricultura mecanizada de mediana y gran escala y la agricultura a pequeña escala. Aunque la agricultura mecanizada ha sido tradicionalmente la principal responsable de la deforestación, sobre todo la vinculada con la expansión soyera en el departamento de Santa Cruz, desde hace una década está siendo superada por la ganadería, sobre todo debido a la expansión ganadera en la región de la Chiquitanía, también en Santa Cruz, siguiéndole la expansión de la agricultura a pequeña escala en los principales frentes de colonización en las regiones del norte de Santa Cruz, Chapare y norte de La Paz. De acuerdo con promedios para el período 20002010, la ganadería es responsable de un 50 % de la deforestación total de las tierras bajas, le sigue la agricultura mecanizada con un 30 % y el restante 20 % es consecuencia de la expansión de la agricultura a pequeña escala en zonas de colonización. La minería, que suele ser una causa directa de la deforestación en otros contextos, no tiene un rol importante en Bolivia, aunque va en aumento.
La degradación de los bosques está asociada principalmente a la ocurrencia de incendios forestales, la extracción de madera, la extracción de leña y el ramoneo. Como se ha mencionado antes, los procesos de degradación han sido bastante más severos en los bosques secos andinos en relación a las tierras bajas. Lamentablemente, no existen cuantificaciones sobre la situación de la degradación forestal en Bolivia, lo que impide realizar afirmaciones sólidas al respecto.
Las causas subyacentes de la deforestación y degradación de los bosques son múltiples y sus efectos sobre los bosques operan a través de interacciones más complejas. Estas van desde factores demográficos, económicos hasta políticoinstitucionales, entre otros. Estas causas interactúan de diferentes maneras en el proceso de desarrollo económico, con diversas implicaciones sobre los bosques. Desde la década de 1950 hasta ahora, diferentes Gobiernos han estimulado la producción agrícola en las tierras bajas para mejorar el abastecimiento interno de alimentos,
en parte debido a la reducción de la producción en las zonas altas. Este estímulo se ha traducido en la expansión de caminos y ha favorecido la ocupación de tierras por la mediana y gran propiedad, incluyendo la llegada de extranjeros, y la expansión de la colonización, sobre todo de migrantes de origen andino, aunque en el pasado también se aceptó el establecimiento de colonias de japoneses y menonitas. Esto ha llevado a la expansión de la frontera agrícola con variaciones en el tiempo, influenciadas por políticas más generales de desarrollo económico y conservación. Las políticas más influyentes han sido, por un lado, las orientaciones de la política comercial, de fomento a la agricultura mecanizada y la ocupación de tierras por la colonización, y por el otro, las políticas de conservación, sobre todo con la declaración de bosques como áreas protegidas y las políticas de aprovechamiento forestal. La explicación de los cambios de políticas está más allá del alcance de este trabajo y ha sido analizada por otros.
Lo que es importante anotar es que la deforestación se mantuvo relativamente baja hasta mediados de la década de 1980, cuando se alentó la expansión de la soya y la inserción más fuerte de la agricultura boliviana en los mercados de exportación. A mediados de la década de 1990, en parte para mitigar los efectos negativos sobre los bosques de la política económica, se implementaron medidas importantes para mejorar la administración de tierras y promover el manejo forestal sostenible, en combinación con un proceso de descentralización política y de reconocimiento de derechos sobre tierras y bosques de poblaciones indígenas y comunidades locales. Estas medidas tuvieron efectos múltiples y complejos sobre los bosques, pero no consiguieron reducir la presión sobre los mismos.
En la actualidad se mantiene la influencia de la demanda de oleaginosas en mercados internacionales, así como la influencia del capital extranjero en la expansión de la agricultura mecanizada y la ganadería, y el crecimiento de la población está aumentando la demanda de productos agrícolas, especialmente de carne de res, y también de tierras agrícolas en las zonas de colonización. Adicionalmente, continúan las inversiones en construcción y mejora de infraestructura caminera para integrar mercados y conectar poblaciones a servicios, lo que
indirectamente ejerce presión sobre los bosques. A eso se suman los cambios institucionales producto de las transformaciones políticas recientes, con efectos en las reformas en las instituciones de administración de tierras y forestal, lo que ha generado una incertidumbre que no ha podido ser contrarrestada debido a la fragmentación de las acciones de las agencias estatales, que tienden a operar de forma desarticulada. Además, las disputas políticas entre el Gobierno central y los Gobiernos departamentales, sobre todo los de la oposición, han alentado dicha fragmentación institucional. Asimismo, en el discurso del Gobierno central existen visiones que todavía no han sido conciliadas sobre el papel de los bosques para el desarrollo, la conservación y la mitigación y adaptación al cambio climático.
El potencial de los bosques en la mitigación al cambio climático
Existen opciones importantes para reducir la deforestación y la degradación forestal y fomentar la conservación de los bosques con la perspectiva de reducir la contribución de los bosques al cambio climático en Bolivia. Se destaca como acción prioritaria el control de la expansión ganadera sobre los bosques, sobre todo la ganadería extensiva de baja productividad. Si bien la expansión de la agricultura mecanizada contribuye en forma importante a la deforestación, este tipo de agricultura se concentra en áreas que tienen una buena aptitud para el desarrollo agrícola y, por lo mismo, altos costos de oportunidad limitarían las posibilidades de detener su expansión. En el caso de la agricultura a pequeña escala, aunque contribuye en menor grado a la deforestación, se puede fomentar la mejora en la productividad de rubros con potencial y alentar la conservación de bosques.
En lo que respecta a la ganadería, su reciente expansión sugiere que constituye una amenaza para los bosques que sobrepasa la de la agricultura mecanizada. Existe la posibilidad de evitar grandes desmontes ilegales para la ganadería mediante una aplicación más estricta de la ley, pero también se podría aumentar su baja productividad a través de prácticas de manejo de pastos y hatos de rebaño que han sido probados en otros contextos, sobre todo en el Brasil. Los ejemplos incluyen una mejor aplicación del pastoreo rotativo,
permitiendo el aumento de la densidad de ganado sin ampliar el área de pasto disponible o mediante mejoras genéticas del ganado, y la integración entre agricultura y ganadería. La reducción de la expansión de la ganadería podría ofrecer mayores posibilidades de reducir la deforestación, aunque debe ser acompañada por medidas adicionales para proteger los bosques estables y restaurar las áreas de bosques intervenidas que cumplen funcionesecológicas. Únicamente combinando estas acciones se puede evitar que las mejoras en la producción ganadera en el corto plazo aumenten el interés de incrementar la producción y, con ello futuros desmontes, en el largo plazo.
En cuanto a la expansión de la agricultura mecanizada, pese a que esta ocurre en las áreas de mejor aptitud para agricultura, todavía existe un importante margen para mejorar su eficiencia, lo que puede lograrse a través de mejoras en la productividad de este tipo de agricultura. Aquí se sugiere promover una agricultura más intensiva en áreas donde este tipo de agricultura ya se ha consolidado. No obstante, al igual que en el caso anterior, esto debe hacerse en combinación con medidas restrictivas a la expansión de la agricultura en nuevas tierras, para reducir la ampliación de la frontera a expensas de los bosques. Entre las medidas restrictivas que se podrían aplicar se encuentran las zonificaciones de uso del suelo y medidas para desalentar la producción donde esta es menos eficiente, por ejemplo, a través de un aumento en los costos legales de realizar desmontes en bosques más vulnerables (vía patentes e impuestos). Lo anterior requiere un sistema institucional público con capacidad de monitorear la verificación del cumplimiento de la normativa de uso de la tierra y, sobre todo, de hacer cumplir las sanciones a los infractores.
La agricultura en pequeña escala tiende a contribuir en menor grado a la deforestación a nivel nacional. A pesar de sus bajos rendimientos, es difícil aumentar su eficiencia de producción debido a la inexistencia de un sistema de asistencia técnica y extensión rural en el país, y al gran número de pequeños productores que requieren de estos servicios. Pese a ello, sería importante aplicar de manera más decidida las restricciones existentes en algunas áreas de expansión de este tipo de agricultura sobre bosques más vulnerables como, por ejemplo en la Reserva Forestal El Choré, así como en otras áreas de conservación y tierras
indígenas. Además, se podría priorizar el apoyo a la intensificación de la producción de pequeña escala y el funcionamiento de las organizaciones de apoyo a la producción y comercialización en algunas áreas seleccionadas, donde existen mayores posibilidades de consolidar áreas con bosque todavía estable.
Es importante mencionar que no es que no se hayan tratado de implementar las sugerencias de política presentadas más arriba tanto para la ganadería, la agricultura mecanizada como para la pequeña agricultura de colonización en el pasado. Aunque este enfoque de alentar mejoras en la producción y al mismo tiempo promover la conservación de los bosques no es nuevo en Bolivia, y se han ensayado varias de estas opciones anteriormente, existen importantes fuerzas políticas y económicas que operan en dirección contraria, lo que provoca la continua ampliación de la frontera agrícola y la lenta reducción de los bosques en el país.
Es difícil priorizar las medidas de mitigación vinculadas con los procesos de degradación forestal debido a la falta de evidencias empíricas sobre su magnitud. Sin embargo, la lucha contra los incendios forestales posiblemente constituye una prioridad en términos de efectividad y eficiencia en todas las áreas que son afectadas por la degradación forestal.
Finalmente, es obvio que no se tienen que aplicar diferentes herramientas de política en situaciones diversas de desarrollo de la frontera agrícola o de transición forestal. Esto supone procurar una producción más intensiva, rentable y sostenible en áreas agrícolas ya establecidas, en combinación con un mayor control de la expansión agrícola. En áreas con mayor abundancia de bosques primarios que se encuentren menos intervenidos, corresponde promover actividades de base forestal para mejorar las rentas económicas de los bosques y la conservación. En estas últimas áreas también es recomendable adoptar medidas preventivas contra una posible conversión de los bosques a futuro, tales como la consolidación y extensión de derechos de uso sostenible a los grupos indígenas, propiedades colectivas extractivistas, y ratificar los derechos a las concesiones forestales y de productos no maderables, así como proteger de forma más efectiva los bosques en las áreas protegidas. Sería muy importante estabilizar esos bosques en la actualidad, y no esperar a que aumente la presión y sea más difícil y costoso aplicar medidas de mitigación. En ese contexto, es posible que las compensaciones por la conservación de los servicios ambientales de los bosques sean más recomendables en áreas donde el deterioro de las funciones ambientales del bosque ya es evidente en el nivel local.
La propuesta boliviana alternativa a REDD+
El Gobierno boliviano fue uno de los principales impulsores de la propuesta REDD en su fase inicial a través de su participación en los programas del FCPF y UNREDD. Esto cambió desde 2006 con la llegada al Gobierno de Evo Morales, cuando se empezó a concebir e implementar una nueva política internacional sobre cambio climático en el marco de la CMNUCC, más alineada con posiciones críticas a REDD. Esta fue una posición en construcción, tal como lo fueron aquellas asociadas al esquema REDD y su transición a REDD+. La posición del Gobierno de Bolivia se construye sobre un discurso que sostiene la defensa de los derechos de la Madre Tierra así como la justicia climática, esto en rechazo a los mercados de carbono y la mercantilización de la naturaleza, aludiendo que el capitalismo constituye una de las causas estructurales que ha impulsado el cambio climático y que los países menos desarrollados han hecho poco para contribuir al cambio climático global pero paradójicamente serían los más vulnerables a sus consecuencias. El Gobierno boliviano asumió como política oficial los acuerdos asumidos en la Cumbre de los Pueblos en Cochabamba, 2010, contrarios a REDD. Lo anterior condujo a que la representación boliviana no respalde el proceso de negociaciones en la COP 16 en Cancún, 2010. Esta posición se modificó parcialmente y, en la reunión de la COP 18 de Doha, 2012, la representación boliviana logró que se reconociera la posibilidad de diseñar mecanismos de no mercado bajo la CMNUCC.
El Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, desde el Ministerio de Relaciones Exteriores, se ha propuesto alinear gradualmente la agenda boliviana sobre bosques y cambio climático en el ámbito nacional e internacional, lo que encuentra su expresión en el denominado “Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra”, apoyado en la aprobación de la Ley
No. 300 “Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien” en octubre de 2012, y la creación de la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra (APMT), por Decreto Supremo 1696 en agosto de 2013. Aunque usualmente se ha criticado que esta agenda es más un discurso que una realidad y no se expresa en medidas concretas para contener la deforestación y degradación forestal y la conservación de los bosques, se ha construido progresivamente hasta sugerir un proceso de avance más concreto a ser liderado por la APMT.
En 2012, el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia consiguió un acuerdo con UNREDD para usar los fondos ya aprobados por este programa para contribuir a la implementación del Mecanismo Conjunto, y comprometió la colaboración de algunas agencias de la cooperación internacional para apoyar esta agenda. Debido a que este mecanismo es una propuesta todavía en diseño, y que la APMT es de reciente creación, es bastante difícil juzgar cual será su efectividad para lograr las metas que se ha propuesto. Son varias las condiciones internas y externas que precisan ser enfrentadas para poner en marcha una iniciativa de estas características. En el ámbito interno, la política de gestión de los recursos naturales en el contexto de la política climática no es respaldada por otras políticas sectoriales, principalmente en los sectores de transporte y agrícola.
Evaluación de la propuesta boliviana de cambio climático
En comparación con conceptos REDD convencionales a nivel internacional, la propuesta boliviana alternativa puede evitar muchos de los riesgos asociados a la posible implementación de ese esquema. En la propuesta boliviana, el financiamiento no se basa en los mercados de carbono, reduciendo el riesgo inherente a la inestabilidad de estos mercados. También se reduce el riesgo de abuso a los derechos de poblaciones locales, ya que la propuesta boliviana, por lo menos en el texto, promueve una alta participación y respeta la soberanía de aquellas poblaciones indígenas y otros grupos tradicionales que viven en los bosques. Además se basa en una visión de una vida sustentable con los bosques, lo que va mucho más allá de una simple compensación de costos de oportunidad y significa una condición importante
para la sostenibilidad del desarrollo en el largo plazo. La propuesta del Mecanismo Conjunto de apoyar, a través de un fondo, iniciativas de manejo sostenible de los recursos naturales puede ayudar a acercarse a una visión de gestión más integral de los paisajes a través de enfoques más holísticos, que son cada vez más necesarios y que ocupan mayor atención en la agenda actual de desarrollo y conservación.
No obstante, nuestro análisis sobre las potenciales medidas prioritarias para conservar los bosques sugiere que todavía son varios los desafíos que deben encararse en el esfuerzo de implementar la propuesta boliviana en la práctica, a través de la adopción y armonización de instrumentos más concretos de política pública. En teoría, la propuesta asume una visión de articulación de la agenda agraria y forestal en el país, así como la importancia de promover un uso agropecuario sostenible y que conduzca a la conservación de los bosques. No obstante, en la práctica hace falta conocer cual será la ruta crítica de acciones para alcanzar esos objetivos aunque, como lo sugiere el mecanismo, ella solo será construida a partir de plataformas participativas en los territorios. Toda vez que el Mecanismo Conjunto adopta un enfoque de acción territorial y que deberá funcionar con recursos concurrentes entre los Gobiernos central, departamental y municipal, serán los procesos participativos de planificación territorial los que formulen los planes, programas y/o proyectos de carácter territorial específico. Este es un desafío de una dimensión mayor dadas las frecuentes disputas políticas e institucionales.
En caso de funcionar, es posible que propuestas operativas más específicas, adaptadas a diferentes condiciones territoriales regionales y locales, puedan alcanzar los objetivos propuestos. Todavía está por verse, sin embargo, si estas estrategias abarcarán respuestas diferenciadas que deberían aplicarse en las diferentes situaciones de presión y conservación de bosques y su efectividad en el largo plazo. Asimismo, ayudaría que en la agenda boliviana se hicieran explícitos algunos objetivos a través de los cuales sea posible evaluar con mayor objetividad la efectividad de estas iniciativas. Tal como se ha sugerido más arriba, uno de los principales desafíos en el contexto boliviano consiste en alinear otras políticas sectoriales — como las de integración caminera—, o la de
favorecer la ampliación de la frontera agrícola, que actualmente entran en contradicción con la propuesta de bosques y cambio climático. No obstante, esta es una tarea más compleja, porque la contradicción entre políticas agrícolas y de conservación ha sido permanente en la historia contemporánea de Bolivia, y no solo en Bolivia,
lo que sugiere la importancia de adoptar nuevos enfoques para la gestión de tierras y bosques capaces de encontrar las vías para promover la seguridad alimentaria sin afectar el resguardo de las funciones de los bosques, tanto para la mitigación como adaptación al cambio climático.
Tomado de:
Müller R. Pacheco P y Montero JC. 2014. El contexto de la deforestación y degradación de los bosques en Bolivia: Causas, actores e instituciones. Documentos Ocasionales 100. Bogor, Indonesia : CIFOR
