Los gobiernos, los legisladores y las élites políticas de diversos países han intentado aquietar el debate sobre el acaparamiento de tierras estableciendo límites legales a la inversión extranjera directa en tierras (IED). Estos límites asumen varias formas.
En algunos países, los gobiernos imponen límites máximos sobre la cantidad de tierras agrícolas que los extranjeros pueden adquirir. Recientemente, Argentina y Brasil avanzaron en esta dirección. Antes de dejar el cargo, el presidente Lula dio instrucciones a su partido y al Fiscal General del país para buscar la forma de limitar el acceso de extranjeros a la tierra agrícola en Brasil. Cristina Kirchner inició un proceso semejante en Argentina, lo que llevó a la firma de una nueva ley. En ambos casos el intento fue establecer límites sobre la cantidad de tierras agrícolas que los inversionistas extranjeros puedan poseer, como forma de contener el creciente resentimiento contra la “extranjerización” y la pérdida de soberanía.
En Bolivia está prohibido lo público, pero está permitido lo privado. Los extranjeros en Bolivia no pueden adquirir tierras estatales, pero pueden adquirir tierras privadas. Se requiere la residencia local y los derechos sobre las tierras están protegidos por tratados de inversión internacional (donde éstos los haya firmado Bolivia y un país extranjero determinado).
En otros países los líderes políticos están estableciendo prohibiciones a la adquisición de tierras por parte de extranjeros. En Hungría un decreto establece que no se permitirá a los extranjeros comprar tierras cuando en 2014 se levante una moratoria sobre la venta de tierras. Como a muchos otros países de Europa del Este pertenecientes a la Unión Europea, a Hungría se le permitió un periodo de transición antes de abrir su mercado de tierras, cerrado actualmente a los inversionistas europeos. En América Latina, el gobierno de Uruguay debate la prohibición de inversionistas extranjeros “públicos”, es decir, adquisiciones de tierras en que se involucren gobiernos extranjeros, fondos soberanos o empresas estatales.
En otras partes, se fijan otros tipos de restricciones. En Argelia, donde el Estado es propietario de la mayor parte de la tierra, se adoptó hace poco una nueva ley de tierras para ampliar la propiedad privada sobre las tierras agrícolas. A los extranjeros, sin embargo, no se les permitirá adquirir tierras agrícolas excepto como accionistas minoritarios, en sociedad con firmas nacionales. La misma limitación fue incluida en el código de tierras de la República Democrática del Congo de 2012. Para limitar la especulación, algunos gobiernos o legislaturas imponen requisitos para el uso de la tierra (p.ej, si la tierra no se pone en producción dentro de cierto límite de tiempo, se pierde el derecho a ella).
Obviamente, la situación difiere de país en país y las reacciones también, frente a un número creciente de adquisiciones de tierras a gran escala donde, por una razón u otra, los extranjeros son vistos sólo como un problema particular. Otros están tratando de abordar un rango más amplio de problemas relacionados con la tierra —no solamente el acaparamiento de tierras, sino la concentración de tierras, los problemas de uso de la tierra, los sistemas de registro y avalúo de propiedades— a través de leyes de tierras con visión más integral, holística, que incluye códigos pastoriles y rurales.
Las restricciones a la inversión extranjera en tierras parecen ir contra la doctrina neoliberal. Después de todo, la mayoría de los tratados bilaterales de inversión y los capítulos sobre inversión de los llamados acuerdos de libre comercio se basan en la noción de brindarle a todo mundo “un trato de nacionales” —la idea de que los inversionistas extranjeros deben ser tratados de igual manera que los nacionales, sin permitir discriminaciones. Estas restricciones, aunque no estén generalizadas, parecen no tener en cuenta ese principio.
Por qué podrían no ser efectivas estas restricciones. ¿Acaso podrán estas restricciones hacer la diferencia, especialmente para los pequeños productores de alimentos que luchan por alimentar a sus familias y comunidades? Es muy poco probable, por varias razones.
1. Propiedad versus alquiler: En muchos casos, las restricciones establecidas se aplican solamente a la compra de la tierra. Fácilmente, los inversionistas pueden irse por otras formas de control sobre la tierra para sus proyectos, tales como el arriendo o las concesiones. Para muchas comunidades, sin embargo, no hay diferencia. Una compañía que obtenga un arriendo por 99 años sobre un territorio o unas tierras sin el consentimiento explícito y directo de los dueños, provoca el mismo efecto que si la compañía hubiera comprado la tierra: sigue siendo una desposesión. Aun si el consentimiento entrara en juego (en caso de entrar), un arriendo a largo plazo que abarque varias generaciones en la vida de la comunidad tiene el mismo impacto que una transferencia permanente de la propiedad. Los políticos entran en juegos de palabras, dicen abordar el problema (porque restringen la propiedad) cuando que no lo están haciendo (pues permiten arriendos de largo plazo).
2. Los extranjeros se pueden esconder tras los nacionales: Éste es un truco bien conocido, que asume diversos nombres y variantes alrededor del mundo. Donde los extranjeros —ya sea personas individuales o entidades legales—tengan prohibido poseer tierras, simplemente se esconden tras los actores locales. Una compañía o un ciudadano pueden servir como careta legal o como signatarios de un contrato, mientras tras bambalinas se redactan otros términos para reflejar que la propiedad y el dinero están en manos de un tercero. Las compañías extranjeras pueden abrir subsidiarias nacionales o empresas ficticias, o establecer una sociedad de capital de riesgo con compañías locales y aparecer como una entidad nacional. Tales prácticas son comunes, de Tailandia (donde le llaman sistema nominado) a Brasil (donde a la fachada se le conoce como la “naranja”). Y no son necesariamente ilegales, pero indican que las leyes que prohíben la propiedad “extranjera” no tienen un gran impacto.
3. El acaparamiento directo de tierras puede dar lugar al acaparamiento de tierras indirecto: Los inversionistas astutos, que se sienten amenazados por las restricciones sobre la inversión extranjera directa en tierras, pueden cambiar la estrategia y pasar a otros modelos de control de la tierra o los recursos. En 2010, por ejemplo, la compañía china Chongqing Grain Group intentó negociar la compra de 100 mil hectáreas de tierras agrícolas en Bahía, y producir soja para el mercado chino. A medida que las conversaciones sobre la limitación del acceso a la tierra para los extranjeros fueron en aumento en Brasil, se dieron cuenta que estaban en aprietos y cambiaron su enfoque. En vez de intentar la compra, acordaron con las autoridades locales poner su dinero en un complejo agroindustrial local e instalaron unidades de almacenamiento y molienda con miras a la compra de la soja proveniente de 200 mil hectáreas de tierra agrícola dedicadas a esa siembra. Así CGG no alejó físicamente a nadie de la tierra, pero logró más o menos los mismos resultados: ahora los agricultores brasileños están obligados a producir soja para una única compañía, durante un periodo de tiempo significativo, garantizando un suministro barato de aceite de soja a China.
En Argentina, otro grupo chino, Heilongjiang Beidahuang State Farms Business Trade Group, adoptó una estrategia similar en 2010. El gobernador de Río Negro firmó un acuerdo con el grupo chino prometiendo 20 mil hectáreas de tierra “sin usar”, bajo un contrato de arriendo de 20 años más el acceso a otras 235 mil hectáreas en manos de agricultores privados. El plan era que Beidahuang pudiera negociar derechos exclusivos, a largo plazo, sobre el producto de los agricultores, sin arrendar ni comprar sus tierras.
Ya sea enmarcados como contratos de producción o de sistemas de subcontratación, estas formas más sigilosas de acaparamiento de tierra también impiden que la tierra sirva a los objetivos y necesidades de las comunidades locales —a veces por un tiempo realmente muy prolongado.
En otros casos, las restricciones legales para los extranjeros han sido eludidas rezonificando o reclasificando las tierras, o fraccionando las transacciones al punto de que puedan burlar el radar de los reguladores. El modo de acaparar tierras puede cambiar para cumplir con la ley, pero el efecto neto es el mismo.
4. Las restricciones sobre la inversión pueden apropiarse del debate: Donde las élites políticas buscan introducir límites a los inversionistas extranjeros con el fin de controlar el acaparamiento de tierras —es común un gran alarde nacionalista o pro soberanía— en realidad pueden reducir el debate a uno de nivel nacional donde “extranjero es lo mismo que malo”, mientras se evade la pregunta más importante: qué tipo de estrategia agrícola, de seguridad alimentaria o de medios de subsistencia rural se promueve y se apoya. Lo que se logra con esto es la denostación de unos cuantos actores en el espectáculo mediático de fingir que “se hace algo”, cuando, en realidad, permanece intacto el resto de los sesgos en las directrices agrícolas de un país.
Por tanto, es riesgoso dejar que el punto de los inversionistas agrícolas extranjeros se convierta en el foco principal de atención.
Conclusión. El acaparamiento de tierras ha llegado a ser una plaga estructural de nuestros tiempos junto a otros procesos interconectados e igualmente importantes, tales como la concentración de la tierra y otras formas de acaparamiento de recursos.
Limitar la inversión directa en tierras no es algo malo como tal. Pero a partir de los intentos fallidos en algunos cuantos países, es preferible un enfoque más integral: que se replantearan las nuevas políticas de tierras como parte de una más amplia reorganización de las estrategias de desarrollo agrícola y rural, para que incluya programas de reforma agraria genuina, orientados hacia la soberanía alimentaria. De otro modo, podremos conseguir soluciones superficiales, cargadas de ambigüedades, efectos perversos y debates muy restringidos que mejoran la reputación de los políticos pero que no resuelven ningún problema de las comunidades locales en el terreno.
*Editado por Sena/Fobomade
