Ley 300: ¿Autoridad de la madre tierra o del cambio climático?
La Ley Marco Nº 300 –Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, proporciona un marco de “principios”, objetivos, orientaciones y recomendaciones, establece una estructura de autoridades competentes y responsables de su implementación. La Ley que dentro menos de 120 días estará en plena vigencia, ya que se halla a la espera de sus reglamentos respectivos, crea una Autoridad que dice ser de la MADRE TIERRA pero que, en realidad, resulta objetivamente una autoridad sobre el Cambio Climático. De ahí que surge la pregunta: ¿Cuál será la autoridad encargada de implementar la ley?
El Título V sobre políticas públicas, instrumentos e institucionalidad para vivir bien, cuenta con un Capítulo IV que trata sobre el marco institucional sobre cambio climático, así textualmente escrito. Inmediatamente empieza con su artículo 53 que se refiere también textualmente a la “autoridad plurinacional de la madre tierra” (¿?).
En un intento de precisión y aclaración que en realidad nos deja desfasados, luego de una extensa parte declarativa y discursiva que se denomina principista (Art. 53), de pronto nos plantea un objeto oculto pero real: el Cambio Climático. El Capitulo IV es claro y objetivo, pero a continuación, los artículos usan el término Madre Tierra en vez de Cambio Climático.
El Cambio Climático que a nivel de Estado se hallaba dentro la estructura del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas como un programa especial, de acuerdo a la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 300 pasa íntegramente (personal, programas y activos) a la “Autoridad Plurinacional de Madre Tierra” (ó Cambio Climático). Esta nueva “autoridad”, es autárquica y se halla bajo tuición del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas.
El párrafo segundo del Art. 53 señala que la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra, que mas objetivamente debe denominarse Autoridad Plurinacional del “Cambio Climático” debe actuar “en el marco de la política y Plan Plurinacional de Cambio Climático para Vivir Bien con enfoque transversal e intersectorial, es responsable de la formulación de políticas, planificación, gestión técnica, elaboración y ejecución de estrategias, planes, programas y proyectos, administración y transferencia de recursos financieros relacionados con los procesos y dinámicas del cambio climático.” ¿Cuáles son los procesos y dinámicas del cambio climático? Actualmente se consideran procesos del cambio climático a la agricultura industrial, la gran industria de los países del primer mundo que emiten grandes cantidades de dióxido de carbono, y la extracción de combustible fósil. Todos ellos generadores de CO2 que en cantidades desproporcionadas está generando el calentamiento global, junto a otros gases.
El mismo artículo en su parte IV establece que la Autoridad del “Cambio Climático” implementará ciertos mecanismos para cumplir sus fines y realizar planes, programas, proyectos, y se constituye en el mecanismo “conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra”, “Mecanismo de Mitigación para Vivir Bien” y “Mecanismo de Adaptación para Vivir Bien”.
A continuación crea un Fondo para el cambio climático (Art. 57. “FONDO PLURINACIONAL DE LA MADRE TIERRA”) cuyos directivos tienen la facultad de gestionar y administrarlo desde el nivel nacional de gobierno, incluso administrar los “Fondos del Tesoro General de la Nación” (Art. 57.IV.5) y tiene la facultad expresa de administrar los fondos de las demás entidades autonómicas para destinarlas a programas de cambio climático en esas autonomías. Los fondos serán gestionados como Fideicomiso abierto en el Banco Central de Bolivia.
La Ley 300 (Art. 57) se refiere a operaciones bancarias, préstamos e intermediación financiera nacional e internacional, como una de las tareas del Fondo, entonces será una entidad encargada también de gestionar los fondos en compensación que otorgan los países generadores de CO2 para la adaptación de los países menos desarrollados.
El artículo 58 y final de la Ley 300, referido a financiamiento ratifica que todos los niveles de gobierno y autonomías deben elaborar su plan de desarrollo integral “en armonía y equilibrio con la Madre Tierra” y que: “Los recursos de cooperación interna e internacional en todas sus modalidades, deben estar orientados al cumplimiento de los alcances, objetivos y metas para Vivir Bien a través del desarrollo integral en armonía y equilibrio con la Madre Tierra”. Establece un parámetro de financiamiento de la cooperación en temas de cambio climático.
En algunos fragmentos de la Ley que se refieren al agua o al registro de componentes y capacidades de la “Madre Tierra”, se menciona a la “autoridad nacional competente”. ¿Quién es esta autoridad? Parecía ser la denominada “Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra”, pero el detalle de sus funciones exclusivas para el Cambio Climático la excluye y suponemos que debería ser el Ministerio del Medio Ambiente y Aguas, aunque nos queda claro que en la norma nada se supone.
En los artículo 34 al 38 se mencionan autoridades para la protección y defensa jurisdiccional, pero tampoco se señala directamente quién es la autoridad nacional competente sobre la “Madre Tierra”.
En la parte disposiciones finales y adicionales a la Ley, la Transitoria PRIMERA señala textualmente: “Las entidades que trabajan con recursos de cooperación internacional, deberán articular sus intervenciones a los enfoques, principios, lineamientos, estrategias, planes, prioridades y objetivos del Vivir Bien, a través del desarrollo integral en armonía y equilibrio con la Madre Tierra, en el plazo máximo de ciento ochenta (180) días calendario a partir de la publicación de la presente Ley y el Decreto Supremo Reglamentario”. Cuando este artículo se refiere a “las entidades que trabajan con recursos de cooperación”, de esa forma general, se refiere entonces a las entidades públicas como las privadas u organismos no gubernamentales, para que “articulen” sus intervenciones.
En conclusión, a nivel de autoridades encargadas de ejecutar la ley no se menciona la participación y responsabilidades del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas y crea una autoridad plurinacional cuyas funciones son estrictamente financiales y bancarias en materia del cambio climático y no propiamente de la “madre tierra”.
Ley 300: Tierra y Territorio
Conceptualmente, el derecho al territorio, tiene dos concepciones, una desde una visión occidental y, otra, desde la percepción indígena. Mikel Berraondo López, de la Universidad de Deusto el año 2006[1], explicaba que: “Tal y como se mantiene por los legisladores americanos, el territorio indígena es un término emergente, creado por el derecho y la doctrina, compatible y en concordancia con el pleno respeto a la integridad del territorio nacional, como parte de la soberanía nacional. Pero para los pueblos indígenas, el término territorio no solo se encuentra asociado a poder político, sino que presenta unas características mucho más íntimas, que lo convierten en un derecho fundamental para el ejercicio de muchos otros derechos humanos, bien individuales o colectivos. En esta situación el derecho al territorio se convierte en el derecho principal, sin el cual resulta imposible ofrecer garantías de una vida digna y sostenible de acuerdo a las propias culturas”. Ya lo habíamos sostenido en otras oportunidades, para los pueblos indígenas el derecho al territorio es equivalente al derecho a la vida, sin el territorio se convierten en minorías errantes destinadas a desaparecer como naciones sobrevivientes.
Sobre el concepto territorio se ha manejado la categoría de tierras, como espacios susceptibles de titulación colectiva o individual. En lo colectivo, están las que dentro la legislación agraria nacional se denomina tierras comunitarias de origen –TCO, que comprende el concepto de territorio indígena de conformidad con el Convenio 169 de la OIT. Aunque con la nueva Constitución se habla de la Tierras Indígenas Originarias Campesinas –TIOCs.
En ese entendido, la Ley 300 –Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien– se refiere a los territorios y las tierras como parte del desarrollo integral.
El artículo 28 de la Ley 300, sobre “Tierra y Territorio” añade una consideración ambiental al ordenamiento territorial dentro las jurisdicciones territoriales de las autonomías conforme la Ley Marco de Autonomías, y señala que se respetará la cosmovisión de los pueblos indígenas, interculturales y afrobolivianos solo “cuando corresponda”. Además establece que las tierras serán sujetas de un manejo integral, que incluye el manejo de cuencas y el uso adecuado de los recursos naturales.
Ratifica la titulación de tierras fiscales de preferencia a mujeres, pueblos indígena originario campesinos, interculturales y afrobolivianos y el reconocimiento de la integridad y unidad de las tierras. También dice el establecimiento de instrumentos de verificación de uso de la tierra y territorios en el sentido ambiental, es decir casi podríamos hablar de una función ambiental.
Llama la atención la omisión de las “comunidades campesinas” como sujetos de preferente titulación de tierras fiscales, siendo que el Artículo 394 de la Constitución Política del Estado, en su párrafo III establece: “El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva, que comprende el territorio indígena originario campesino, las comunidades interculturales originarias y de las comunidades campesinas…” y en el Artículo 395: “I. Las tierras fiscales serán dotadas a indígena originario campesinos, comunidades interculturales originarias, afrobolivianos y comunidades campesinas que no las posean o las posean insuficientemente, de acuerdo con una política estatal que atienda a las realidades ecológicas y geográficas, así como a las necesidades poblacionales, sociales, culturales y económicas….” ¿Cual es la intencionalidad de la Ley 300 en cuanto a titulación de tierras y su persistente omisión de las comunidades campesinas?
Algo nuevo, aparte de cumplir u omitir la determinación constitucional, es que el ordenamiento territorial respetará la cosmovisión de los colectivos pero sólo cuando corresponda. Que uno de los sujetos de preferente titulación de tierras fiscales son las mujeres. Que dentro los mecanismos técnicos y jurídicos de verificación de uso de tierras y “territorios”, se verá que el uso de las tierras se ajusten a las características de las zonas y sistemas de vida que demuestren continuidad y necesidades de restauración (una función ambiental).
La Ley 300, al ser declarativa, advierte sobre líneas de conducta actual y anuncia acciones futuras. En cuanto a tierras, no hay novedades, solo omisiones y cambios respecto a lo que establece la constitución, como la omisión de las comunidades campesinas en cuanto a titulación de tierras fiscales. Un vicio constitucional.
La concepción del territorio indígena en la Ley 300 no condice con la de los pueblos indígenas, pone condiciones para su goce como derecho y la justificación de su estatus de derecho colectivo es puesta en duda. Claramente, contradice la concepción de los propios beneficiarios respecto a sus espacios y forma de distribución.
Es conveniente citar al Art. 269 de la Constitución Política del Estado que en su primer párrafo establece que: “I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos.” Los territorios indígenas son parte de la estructura territorial nacional, además de su categoría de derecho humano colectivo, y corresponde que la legislación nacional –cualquiera sea su finalidad– cumpla y respete el texto constitucional, una omisión es igual que una violación, ya que amparados en una ley que la disminuye, se orilla al Estado a no cumplir sus verdaderos deberes.
Ley 300: Consulta Previa Indígena
La Ley 300, establece un conjunto de declaraciones orientadoras y recomendaciones al Estado, que además es Plurinacional, encargado de ejecutar las medidas de desarrollo para la satisfacción de necesidades y el progreso de la población, con lo que cobra relevante importancia el ejercicio del derecho a la consulta previa obligatoria de los pueblos indígenas y naciones originarias. Sin embargo, esta ley incurre en omisiones y vacíos que obligan a formular la siguiente pregunta: ¿Cuán garantizada está la consulta previa en esta nueva Ley Marco?
Primero reflexionemos sobre lo siguiente. Estamos en un Estado particular, que se ha definido como plurinacional, por tanto reconoce que existen muchas naciones en el territorio boliviano a las que se les reconoce derechos, uno de los cuales es el derecho a la consulta previa. Estas naciones, cohesionadas por voluntad propia, se suponen con territorios especiales, son precisamente las beneficiarias de la consulta previa obligatoria, de buena fe y mediante sus entidades representativas. Esta precisión nos lleva nuevamente a establecer que toda norma nacional o estatal deberá considerar la plurinacionalidad, no como justificación o declaración, sino como condición y, por tanto, todas las decisiones que puedan generar cambios, beneficios o perjuicios deben ser consultadas, para arribar a coincidencias y proyectar metas en equilibrio y justo medio racional. Entonces la relevancia política y jurídica de la consulta previa cobra obligatoriedad.
La Ley 300, al igual que otras leyes, debe supeditarse y cumplir lo establecido por su norma madre, la Constitución Política del Estado.
En el texto de la Ley 300, en relación a la consulta previa hallamos 3 artículos que nos orientan respecto a la conducta del Estado en relación a los pueblos indígenas.
La Ley define como Vivir Bien (Art. 12) “conservar los componentes, zonas y sistemas de vida de la Madre Tierra en el marco de un manejo integral y sustentable”. Es decir, en términos sencillos, conservación de los recursos naturales y el medio ambiente para su aprovechamiento.
En consecuencia, según esta ley, el Estado tiene como acción concreta “promover” el manejo integral y sustentable de los recursos naturales y el medio ambiente, generando condiciones para el aprovechamiento de recursos naturales, tomando en cuenta los conocimientos y saberes de los pueblos indígenas originarios campesinos, interculturales y afrobolivianos en el marco de la consulta previa (Art. 16). Es decir que en la consulta previa se considerarán los usos y costumbres de los pueblos indígenas y originarios. También, la consulta se activará cuando exista la decisión de usar o tomar un recurso natural.
Pero no se establece nada cuando esa decisión afecte el territorio indígena originario y no propiamente una comunidad. Entonces deberemos entender que la Ley marco 300 se remite al Art. 30 y siguientes de la Constitución.
Algo que también llama la atención es la extraña omisión de las “comunidades campesinas” en esta regulación especial, cuando están reconocidas en la Constitución Política del Estado (Art. 394 CPE), ¿Por qué?
Respecto a la educación intracultural e intercultural (Art. 33), se establece que el Estado consultará a los pueblos indígenas, interculturales o afrobolivianos, para preservar sus derechos intelectuales.
Pero lo más relevantes se halla en el artículo 52 que crea el “Consejo Plurinacional para Vivir Bien en Armonía y Equilibrio con la Madre Tierra”. Esta instancia de peripuesto título, y responsable de la deliberación, seguimiento, consulta y participación, está encargada de la aprobación de las políticas, planes, programas y proyectos que se justifiquen en la Ley 300, y conformada por representantes de los órganos del Estado y “organizaciones sociales”.
La consulta previa a los indígenas está mimetizada, sin más claridad respecto a lo que establece la Constitución Política del Estado. Se esperaba que siendo una ley “marco” y una norma de desarrollo que orienta las políticas respecto a los recursos naturales, debió establecer claramente una disposición especial en relación a la consulta previa. Existe una consulta debida en relación al ámbito ambiental y es la consulta nacional establecida en el Art. 343 de la Constitución, ¿en este Consejo se pretende aplicar este artículo?
Como ley marco ha omitido una disposición especial al respecto, mas aun cuando pretende mostrarse defensora de conceptos ancestrales, que supera el hecho de poner en la ley ciertos ritos religiosos que otros colectivos de la sociedad boliviana no están “obligados” a practicar.
Nada puede suponerse en la norma, todo debe estar previsto ya que es la fuente de legalidad de los actos del Estado. Pero las omisiones mencionadas, nos hacen pensar que quizá debemos esperar que una rezagada Ley Marco de Consulta también se apruebe y aclare o modifique esta otra ley marco. Se hubieran ahorrado conflictos si hubiera sido trabajada con meridiana urgencia como estableció las condiciones de la Constitución, más tarde que nunca, o mejor más temprano que tarde.
ARTÍCULOS ESPECIALES SOBRE LA CONSULTA EN LA LEY 300
16. (CONSERVAR LOS COMPONENTES, ZONAS Y SISTEMAS DE VIDA DE LA MADRE TIERRA EN EL MARCO DE UN MANEJO INTEGRAL Y SUSTENTABLE). El Estado Plurinacional de Bolivia promoverá el manejo integral y sustentable de los componentes, zonas y sistemas de vida para garantizar el sostenimiento de las capacidades de regeneración de la Madre Tierra, mediante los siguientes aspectos principales:
1.– Generación de condiciones necesarias para el uso y aprovechamiento de los componentes de la Madre Tierra en el marco de sistemas de vida sustentables que desarrollen integralmente los aspectos sociales, ecológicos, culturales y económicos del pueblo boliviano tomando en cuenta los saberes y conocimientos de cada nación y pueblo indígena originario campesino, comunidad intercultural y afroboliviana, en el marco de la consulta previa, libre e informada.
33. (EDUCACIÓN INTRACULTURAL E INTERCULTURAL, DIÁLOGO DE CONOCIMIENTOS Y SABERES). Las bases y orientaciones del Vivir Bien, a través del desarrollo integral en educación intracultural e intercultural y en el diálogo de conocimientos y saberes son:
1.- Desarrollar políticas para la revalorización, protección y aplicación de conocimientos ancestrales, colectivos e individuales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianas, relacionados con la capacidad de regeneración de la Madre Tierra y el uso de la biodiversidad. Estos conocimientos se utilizarán en beneficio de todo el pueblo boliviano, previa consulta con la nación, pueblo y comunidad correspondiente y respetando sus derechos colectivos e individuales de propiedad intelectual sobre dichos conocimientos ancestrales.
52. (CONSEJO PLURINACIONAL PARA VIVIR BIEN EN ARMONÍA Y EQUILIBRIO CON LA MADRE TIERRA).
I. El Consejo Plurinacional para Vivir Bien en Armonía y Equilibrio con la Madre Tierra, es la instancia de seguimiento, consulta y participación en la elaboración de políticas, planes, programas y proyectos para el cumplimiento de esta Ley.
II. El Consejo Plurinacional para Vivir Bien, en Armonía y Equilibrio con la Madre Tierra, coordinará y articulará el accionar de otros consejos sectoriales, constituidos en normas específicas.
III. El Consejo se regirá por el Sistema Político de Democracia Participativa y Ejercicio Plural, definido en la Constitución Política del Estado y el Vivir Bien.
IV. El Consejo elaborará su régimen y Reglamento interno para su funcionamiento.
V. El Consejo contará con una Secretaría Técnica, ejercida por el Ministerio de Planificación del Desarrollo a cargo de la coordinación y seguimiento a las acciones de implementación de la presente Ley y normativa derivada de ella.
VI. El Consejo estará presidido por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y conformado por representantes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, el Órgano Ejecutivo, la Defensoría de la Madre Tierra, los Gobiernos Autónomos Departamentales, representantes de los Consejos Plurinacionales Sectoriales y representantes de las organizaciones sociales, cuya conformación será reglamentada.
[1] Berraondo, Mikel (Coord) “Pueblos indígenas y derechos humanos”. Universidad Deusto. España. 2006
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