TIPNIS es el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure, símbolo hoy de las contradicciones entre orden constitucional y políticas públicas en Bolivia. Como lo uno y como lo otro, como Territorio Indígena y como Parque Nacional, ambas cosas desde antes de la actual Constitución, de la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, éste tiene contraída una obligación redoblada de protección del área, redoblada por territorio indígena y por parque nacional, valga la insistencia.
La actual Constitución ha añadido o, mejor dicho, antepuesto el reconocimiento, por título expresamente superior a ella misma, del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas que se ejerce a través de la autonomía, razón por la cual la misma responsabilidad de la referida protección ha de recaer jurídicamente, si se guarda consecuencia con tal reconocimiento, en los pueblos originarios del TIPNIS antes que en el propio Estado. Tras la Constitución se han sucedido normas y políticas contradictorias en relación específica al caso. Voy a centrarme en su aspecto normativo, aunque las mismas contradicciones entre normas postconstitucionales harán necesaria más de una referencia a un contexto político que resulta bien determinante.
Aunque hayamos luego de referirnos a determinaciones anteriores, comencemos por la Ley de Protección del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure– TIPNIS, Ley 180, de 24 de octubre de 2011, en cuyo primer pronunciamiento “se declara al Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS patrimonio sociocultural y natural, zona de preservación ecológica, reproducción histórica y hábitat de los pueblos indígenas Chiman, Yuracaré y Mojeño-trinitario cuya protección y conservación son de interés primordial del Estado Plurinacional de Bolivia” (art. 1.I). Estos términos de protección y conservación se refuerzan. Tras ratificarse el “carácter indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible y como área protegida de interés nacional” del TIPNIS (art. 1.II), se agrega algo en términos que destacan su novedad: “Asimismo, adicionalmente se declara al Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS como zona intangible” (art. 1.III). La doble condición se hace valer: “Teniendo el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS, además de la categoría de territorio indígena, la categoría de área protegida, se constituye, en garantía de conservación, sostenibilidad e integridad de los sistemas de vida, la funcionalidad de los ciclos ecológicos y los procesos naturales en convivencia armónica con la Madre Tierra y sus derechos” (art. 2).
La propia Ley 180 extrae consecuencias: “Dado el carácter intangible del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS se deberán adoptar las medidas legales correspondientes que permitan revertir, anular o dejar sin efecto los actos que contravengan a esta naturaleza jurídica” (art. 4). Incluso especifica: “De conformidad al Artículo Primero de la presente Ley al ser declarado territorio intangible, los asentamientos y ocupaciones de hecho promovidas o protagonizadas por personas ajenas a los titulares del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS, son ilegales y serán pasibles de desalojo con intervención de la fuerza pública si fuera necesario a requerimiento de autoridad administrativa o judicial competente” (art. 5). Y asciende todavía a un detalle mayor: “Se dispone que la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos, como cualquier otra, no atravesará el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS” (art. 3).
Una ley tan atenta con un territorio indígena concreto es extraño que no haga referencia a la consulta previa con los pueblos indígenas concernidos. Según la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (art. 19), incorporada por Bolivia a su ordenamiento jurídico, el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en PaísesIndependientes (art. 6) y la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia (art. 30.15), los pueblos indígenas tienen el derecho “a ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles”, dicho con el lenguaje de la Constitución, procedente en todo caso de dichos instrumentos internacionales. ¿Cómo es que, con este categórico precepto constitucional y más que constitucional, el Estado Plurinacional de Bolivia no ha procedido a la debida consulta para una ley que concierne de lleno a unos pueblos indígenas? La Ley 180 no registra su realización porque efectivamente no se efectuó.
Hay una razón que no sólo explica, sino que además legitima la Ley 180 pese a la carencia de consulta previa por parte del Estado. Con anterioridad, una serie de decisiones parlamentarias y gubernamentales habían decidido la construcción de la referida carretera entre Villa Turani y San Ignacio de Moxos. Incluso los contratos con las empresas se habían realizado y las obras, emprendido. Para ninguna de estas actuaciones el Estado había procedido a la consulta indígena. Ante tal política acumulativa de hechos consulados, los pueblos indígenas afectados recurrieron alcamino del derecho. Las autoridades y las comunidades del TIPNIS, así como las organizaciones indígenas representativas, adoptan acuerdos formales contrarios a un proyecto de carretera que divide en dos el territorio. Ante la falta de respuesta del Gobierno se recurre al ejerció de las libertades de expresión y manifestación, un medio no menos jurídico e incluso constitucional. Su forma principal fue una marcha desde el TIPNIS, la llamada VIII Marcha Indígena, cuya entrada literalmente apoteósica, por el calor popular, en la ciudad sede del Gobierno, La Paz, lleva a éste a recapitular. La recapitulación se llama Ley 180. Los pueblos indígenas se habían manifestado aunqueel Estado no les hubiera consultado. Aunque en derecho internacional se debata el valor vinculante de la que puede llamarse autoconsulta indígena, en este caso está claro que lo tiene desde el momento en que el Estado aceptara el resultado precisamente mediante la Ley 180. Además, en el caso, los pueblos indígenas han hecho uso del derecho a la libre determinación a través del ejercicio de autonomía, un derecho expresamente reconocido no sólo por el derecho internacional, sino también por el derecho constitucional boliviano. Como resultas de todo esto, al avenirse el Estado a la reclamación indígena, la ley 180 es producto de un acuerdo entre pueblos indígenas y Estado.
La Ley 180 ha tenido incluso una norma reglamentaria. Es el Decreto Supremo 1146, de 24 de febrero de 2012, por el cual el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, “considerando que es deber del Estado la gestión integral de las áreas protegidas y el respeto a los derechos de gestión territorial de los pueblos indígenas en las áreas de doble condición, Área Protegida–Territorio Indígenas”, decreta (art. 3) que “se garantiza el uso tradicional no comercial de los recursos naturales renovables por parte de los pueblos indígenas Yuracaré, Tsiname y Mojeño- Trinitario que lo habitan, de acuerdo con su cultura y concepción propia de desarrollo” y que “la intangibilidad se aplica a agentes internos y/o externos en virtud de la necesidad de conservar los valores naturales y culturales excepcionales y garantizar la protección y conservación de los recursos naturales, la biodiversidad y el patrimonio cultural de los pueblos indígenas dentro del TIPNIS”; en consecuencia, se prohíben “asentamientos humanos externos u ocupación ilegal de tierras al interior del TIPNIS”,“autorizar el aprovechamiento forestal maderable con fines comerciales y/o mercantiles” y “ejecutar megaproyecto, obras y actividades de gran escala que provocan y/o pudieran provocar impactos ambientales y cambios socioeconómicos y culturales negativos”, en cuya prohibición, dada el tenor de la Ley que así se reglamenta, ha de entenderse que queda comprendida la referida carretera por elcorazón del TIPNIS. Para proyectos no prohibidos se establece un proceso de evaluación, así como se adoptan otras previsiones para la defensa del TIPNIS en “gestión compartida” e “integral” con los pueblos referidos, yuracaré, tsiname y mojeño-trinitario.
El Decreto Supremo 1146 prevé planes de reparación, de gestión, de prevención, de vigilancia, de sanciones, de interdicciones…, pero lo que ha venido respecto al caso específico del TIPNIS prácticamente al mismo tiempo, pocos días antes, es otra ley de tenor diverso a la 180, a la Ley de Protección del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS. Es la Ley de Consulta a los Pueblos Indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS, Ley 222, de 10 de febrero de este mismo año 2012. De entrada, esta secuencia normativa puede producir extrañeza. Elasunto de la consulta parecía que podía darse ya por dirimido a la vista de las razones dichas. El mismo Decreto Supremo 1146 parece darlo por hecho pues no hace referencia a ella, pese además a que es posterior, aunque sólo sea en días, a dicha otra ley, la de consulta. La nueva ley también se produce como si el reglamento de la anterior no fuera a existir. De salida, lo que la misma, la Ley 222, viene a implicar es lo que conviene ver: “La presente Ley tiene por objeto convocar al proceso de Consulta Previa Libre e Informada a los pueblos indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS, y establecer el contenido de este proceso y sus procedimientos (art. 1). En fin, ¿a qué viene a estas alturas la consulta mediante una ley para un caso concreto?
El objeto de la consulta lo define la Ley 222 de modo doble; de una parte, “definir si el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS debe ser zona intangible o no, para viabilizar el desarrollo de las actividades de los pueblos indígenas Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, así como la construcción de la Carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos”; de otra, “establecer las medidas de salvaguarda para la protección del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS, así como las destinadas a la prohibición y desalojo inmediato de asentamientos ilegales respetando la línea demarcatoria del TIPNIS”. Lo segundo es redundante. Lo primero es lo novedoso, tan novedoso que afecta a la línea de flotación de la Ley 180. Ahora, a estas alturas, se pone en cuestión la intangibilidad del TIPNIS para reconsiderarse la construcción de la carretera que lo atraviesa, lo que había quedado precisamente excluido por la Ley 180. Como si ésta no existiera, sin nombrarla ni siquiera, la nueva ley se ocupa del procedimiento de la consulta. De hecho, la Ley 222 sustituye a la Ley 180, pero no la deroga. La extrañeza de entrada se acentúa de salida. Al contrario de lo que es usual y de lo que no faltaba en la ley primera, la nueva ley no contiene cláusula derogatoria alguna.
Igual que ocurría con la Ley 180, la Ley 222 no puede explicarse sin una mirada al contexto. Tras la suspensión de las obras de avance de la carretera se ha producido otra movilización, en ejercicio de libertades, a la contra, esto es a favor del proyecto, incluso mediante otra marcha, con cierta participación también indígena. En el TIPNIS no sólo existen hoy las comunidades de los pueblos yuracaré, tsiname y mojeñotrinitario, pues anda en curso un proceso de colonización por población en buena parte quechua y aymara, donde arraigan intereses adversos. Son comunidades de colonos hoyllamados interculturales. Políticamente, quienes defienden el giro de la Ley 222 pretenden que responden a un impulso siempre indígena, pero el mismo no puede prestar la legitimidad que alcanzara respecto a la Ley 180. Se le deja subsistente para fagocitársele. A esto se debe que no se le derogue formalmente. La pretensión llega al punto de presentarse la ley segunda como un complemento de la primera, como su desarrollo por imperativos de participación y democracia. Por sí sola, una ley inconsulta para un caso concreto, cuando podría haberse intentando una ley general de consulta con el acuerdo incluso de comenzar aplicándosele al caso del TIPNIS, no se explica ni se justifica. Una ley general de consulta habría impedido lo que está ocurriendo en detrimento de este mismo mecanismo. El Gobierno se ha lanzado a actuar a favor aparentemente de la consulta y sustancialmente, sin mucho disimulo, de la carretera que atraviesa el TIPNIS. Lo primero le presta la coartada de que está ahora ateniéndose a derecho internacional y constitucional garante de los derechos de los pueblos indígenas
El Gobierno ha preparado un protocolo igualmente inconsulto y en el cual se desdibuja definitivamente algo tan esencial como el sujeto de la consulta, incluyéndose comunidades actualmente no identificadas con los pueblos originarios del TIPNIS, comunidades hoy más cercanas a las formadas por la colonización. Hay casos problemáticos desde luego, pero el problema reside en que el Estado ha acabado atribuyéndose el poder de definir la identidad indígena como si no existieran instituciones representativas indígenas. Y dígase lo propio de la misma consulta. El Estado la organiza sin la cooperación de los pueblos indígenas y se atribuye también el poder de proclamar su resultado, como si de un referéndum se tratase. Cierra el camino a cualquier posibilidad de dialéctica entre distintas propuestas consustancial a un proceso que debiera ser ajeno a la mera alternativa entre el sí y el no para poder conducir a acuerdos consensuados. Bien se dice en los artículos citados del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo y de la Declaración de las Naciones Unidas:
“llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”; “obtener su consentimiento libre, previo e informado”, el de los pueblos indígenas.
La consulta está así, con todo ello, convirtiéndose a ojos vista en un mecanismo que no cumple su función esencial de garantizar los derechos de los pueblos indígenas o que incluso puede servir para conculcarlos. No es una desnaturalización exclusiva de Bolivia pues opera incluso a escala del derecho y de las políticas de las instancias y agencias internacionales. La consulta se ha mitificado aislándosele de su contexto, de un contexto de libre determinación que se ejerce a través de la autonomía y de una participación a discreción, consecuentemente, también indígena. A estos efectos invito a repasarse artículo por artículo la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechosde los Pueblos Indígenas que es derecho en Bolivia. Ahí está el contexto de la consulta como garantía, junto a la autonomía, de la totalidad de los derechos de los pueblos indígenas, todos ellos además fundamentados en el derecho a la libre determinación.
Y recuérdese lo dicho por la Constitución del Estado Plurinacional: “Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta”, ya no digamos sobre leyes y sobre políticas (art. 256.I). Se dice instrumentos por incluirse, no sólo convenios y tratados, sino también declaraciones. En este escenario normativo de orden internacional y constitucional, ¿qué valor de derecho puede restarte a la Ley 222 y a su convocatoria de consulta que comienza por no merecer el nombre? Resulta no sólo por su forma inconstitucional, sino también contraria por su fondo a derechos humanos, a los derechos humanos de los pueblos indígenas. Ni lo uno ni lo otro en cambio aqueja a la Ley 180.
Respecto al caso, el Caso TIPNIS con mayúsculas porque en él se concentran contradicciones y conflictos del desarrollo constitucional en Bolivia, si se me pide una recomendación como en efecto se me ha solicitado durante estos días en más de un foro, con todas las reservas por no ser ni indígena ni ciudadano boliviano, daría la siguiente.
El problema no reside a mi entender en que la consulta sea en el caso innecesaria o ahora además extemporánea por irremisiblemente no previa, sino en que se le plantea en una situación de hechos consumados y presiones por consumar que la hacen imposible.
Convendría retrotraer el estado de derecho a un momento de legitimidad que no puede ser otro que el de la Ley 180. Plantéese acto seguido, mediante la consulta que conduzca a acuerdo, una ley general de consulta. Y procédase entonces.
Bolivia, Aeropuerto de El Alto, 23 de abril de 2012.
El autor es profesor de la Universidad de Sevilla. Elaboró este informe tras una nueva visita a Bolivia, entre el 17 y el 23 de abril, auspiciada por el Sistema Plurinacional de Comunicación Indígena Originario Campesino Intercultural que integran las organizaciones que formaron el Pacto de Unidad en el momento constituyente (Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu, Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia, Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa, Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia y Confederación Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia), y por el CEFREC (Centro de Formación y Realización Cinematográfica), y durante la cual me han abierto también espacio CEADESC (Centro de Estudios Aplicados a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales), la Carrera de Antropología y Arqueología de la Universidad Mayor de San Andrés, CNAMIB (Confederación Nacional de Mujeres Indígenas de Bolivia), MUSEF (Museo Nacional de Etnografía y Folklore), CEJIS (Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social), así como diversos media: ABI (Agencia Boliviana de Información), ERBOL (Educación Radiofónica de Bolivia), Bolivia TV-Canal 7, Patria Nueva, Cambio y La Palabra del Beni. Gracias a todas y todos.
