La Constitución Política del Estado (CPE) reconoce el carácter multiétnico y pluricultural de Bolivia (Artículo 1), y la obligación estatal de reconocer, proteger y respetar los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan el territorio nacional, especialmente los referidos a sus Tierras Comunitarias de Origen (TCO). (Artículo 171)

El Artículo 30 de la CPE reconoce el derecho de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos “a ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles”.

Además de ser un derecho que el Estado está obligado a respetar y garantizar, la consulta previa también es un requisito obligatorio para tramitar la licencia ambiental de cualquier proyecto hidrocarburífero, es decir un procedimiento de que condiciona la explotación de recursos naturales no renovables.

Bolivia es signataria del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) –ratificado por el gobierno nacional mediante Ley 1257 de 11 de julio de 1991– que en su Artículo 6 establece que los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

Dichas consultas tienen la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, y deben efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias.

El Convenio de la OIT recalca que deberán protegerse especialmente los derechos de los pueblos a participar en la utilización y administración de los recursos naturales existentes en sus tierras. En caso de que los minerales o los recursos del subsuelo pertenezcan al Estado, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si sus intereses serían perjudicados, y en qué medida, antes de autorizar cualquier programa de prospección o explotación.

El gobierno debe garantizar, siempre que sea necesario, que se efectúen estudios para evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente, en cooperación con los pueblos interesados. Los resultados deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades propuestas, indica el Artículo 7 del Convenio 169.

Además, los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de las actividades propuestas, señala el Artículo 15 del Convenio de la OIT.

En su 274 de sesión en marzo de 1999, el Consejo de Administración de la OIT recomendó al gobierno boliviano “que aplique plenamente el Artículo 15 del Convenio 169 de la OIT y que considere establecer consultas en cada caso concreto, en especial cuando aquéllas afectan a extensiones de tierras indígenas, así como estudios de impacto ambiental, cultural, social y espiritual conjuntamente con los pueblos concernidos, antes de autorizar actividades de exploración y explotación de los recursos naturales en áreas tradicionalmente ocupadas por pueblos indígenas”.

La Ley de Hidrocarburos 3058 de 17 de mayo de 2005 establece y reconoce los derechos a la consulta y participación a los pueblos campesinos, indígenas y originarios. El Reglamento de Procedimientos de Consulta y Participación para el cumplimiento de la Consulta a Pueblos Campesinos, Indígenas y Originarios fue aprobado mediante decreto supremo N. 29033 el 16 de febrero de 2007.

Dicho Reglamento precisa que cualquier proceso de consulta estará viciado de nulidad si la información presentada por la autoridad competente a los pueblos indígenas afectados no correspondiere, fuere falsa o contradictoria; o cuando la firma del convenio de validación de acuerdos fuere logrado por presión, amedrentamiento, soborno, chantaje o violencia, o no cuente con el acuerdo mutuo emergente del proceso de consulta y de participación.

El gobierno se desdice

Desde que se promulgó el Reglamento de Consulta y Participación Indígena, se negocian 14 proyectos hidrocarburíferos con pueblos indígenas y campesinos, informó el director de Gestión Socioambiental del Ministerio de Hidrocarburos Omar Quiroga.

Quiroga dijo que al menos dos proyectos de Petrobras y British Gas están parados “por fuerza mayor”, es decir por problemas suscitados durante el proceso de consulta a comunidades guaraníes que habitan en la serranía de Aguaragüe en el departamento de Tarija.

La Ley de Hidrocarburos dispuso la creación de Comités de Monitoreo Socio-Ambiental de pueblos Indígenas Originarios y Comunidades Campesinas como una herramienta técnica para controlar y vigilar el desarrollo de actividades hidrocarburíferas en sus territorios.

Acto seguido, el Decreto 29103 del 23 de abril de 2007 determinó que los Comités de Monitoreo Socio-Ambiental serían financiados con el 0,5% de la inversión, pero hasta el momento ninguna empresa ha aportado, informó el CEJIS. En la actualidad, sólo funciona el Comité de base para el Monitoreo Socio-Ambiental Indígena Charagua Norte, con el apoyo del CEJIS.

Las comunidades indígenas afectadas aseguran que el gobierno no está cumpliendo a cabalidad sus propias leyes y decretos. En ese contexto, los guaraníes pidieron que se suspendan actividades petroleras y se declare una pausa ambiental. Sin embargo, el director de Gestión Socioambiental dijo que el planteamiento es “inviable” porque el 70% de las reservas de petróleo y gas se encuentra en territorios guaraníes ubicados en el chaco boliviano.

En los últimos meses, varias autoridades del gobierno, entre ellas el presidente de YPFB Carlos Villegas, comentaron de manera insistente que la licencia ambiental y el derecho a la consulta se han convertido en un “obstáculo” para la inversión petrolera. Hace poco el Presidente Evo Morales dijo que la consulta es una “pérdida de tiempo” que demora el desarrollo acelerado de las industrias minera e hidrocarburífera.

Según el presidente de YPFB, en muchos casos las comunidades indígenas demandan compensaciones que “exceden con creces la disponibilidad de las empresas”. “Hay comunidades que piden montos excesivos y algunas incluso prefieren dinero en vez escuelas y hospitales que les ofrecen las empresas”, criticó el senador del MAS Isaac Ávalos.

El derecho a la consulta está absolutamente garantizado por el Estado, pero debe ser reglamentado mediante ley “porque ha sido mal manejado”, opinó el viceministro de Coordinación Gubernamental Wilfredo Chávez.

Chávez anunció que a partir de ahora, en los procesos de consulta se reconocerán y respetarán los derechos indígenas, pero seguramente se tomarán muy en cuenta los derechos de la sociedad y se privilegiarán los intereses económicos del Estado, que precisa “agilizar la inversión” en el sector petrolero, uno de los pilares del plan nacional de desarrollo.

Les leyes reglamentarias

La consulta previa a naciones y pueblos indígenas es un mecanismo de ejercicio de la democracia directa y participativa, al igual que el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, y las asambleas y cabildos de carácter deliberativo, define el Artículo 11 de la CPE.

La CPE determina que la convocatoria a la consulta previa, libre e informada es atribución del Estado, pero el desarrollo y la ejecución de los mecanismos de consulta “relativos a la aplicación de medidas legislativas, ejecutivas y administrativas” es una competencia exclusiva de las autonomías indígena originario campesinas afectadas, según sus normas y procedimientos propios. (Artículo 304)

Por tanto, el derecho a la consulta previa de la democracia directa y participativa es muy distinto al derecho a la participación política mediante la elección, designación o nominación de autoridades y representantes, derechos concernientes a la democracia comunitaria. (Artículo 11)

Así, la Carta Magna señala que el Órgano Electoral supervisará sólo los procesos electorales de naciones y pueblos indígena originario campesinos relativos a la democracia comunitaria, siempre y cuando no estén sujetos al voto igual, universal, directo, secreto, libre y obligatorio. (Artículo 26)

Sin embargo, la nueva Ley Electoral dispone que la “supervisión de los procesos de consulta previa y la observación y acompañamiento de las asambleas y cabildos” ahora también son competencias del Órgano Electoral Plurinacional; en tanto que son “obligaciones” de los Tribunales Electorales Departamentales la presentación de “informes de supervisión de procesos de consulta previa y de la observación y acompañamiento de asambleas y cabildos”.

El Artículo 25 de la nueva Ley Electoral dice que son atribuciones del Tribunal Supremo Electoral registrar mediante consulta directa las normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos. Por tanto, los pueblos indígenas deben informar sobre el procedimiento de consulta previa para que sea verificado y legalizado por el OEP.

Por otro lado, las leyes Marco de Autonomías y de Hidrocarburos también contemplarán mecanismos que “reglamentarán” varios aspectos relativos al derecho a la consulta, como por ejemplo la duración de la negociación, los límites de las compensaciones y los derechos de servidumbre, entre otros.

El gobierno quiere limitar el tiempo de la consulta para agilizar las inversiones, y también el monto de las compensaciones que pagan las petroleras por los impactos socioambientales. Propone fijar un monto mínimo de compensación que podría ser el 0,5% de la inversión petrolera y un máximo de 1,5%. Luego prevé reglamentar el derecho de vía, es decir el permiso para circular dentro del territorio indígena afectado.