El desarrollo jurídico mencionado contrasta con la realidad de las políticas aplicadas, las concesiones otorgadas y los planes de exploración y explotación de recursos naturales que se llevan a cabo en el país. Incluso, la primera decisión del Tribunal Constitucional sobre el derecho a la consulta previa vacía el sentido propio del reconocimiento de este derecho en la normativa interna. 

Las condiciones de extrema pobreza en las que viven las poblaciones indígenas y campesinas en Bolivia así como la necesidad de obtener resultados integrales en la política agraria ponen en cuestionamiento la eficacia real del Estado para garantizar no solo el derecho a la consulta previa, objeto de este trabajo, sino los derechos económicos, sociales y culturales, ámbito en el que a pesar de haber logrado algunos avances en la última década, se sigue teniendo una deuda pendiente.

La situación de conflictividad social que vivió Bolivia como consecuencia de las reacciones de distintos sectores de la población frente a las medidas adoptadas por el Gobierno del actual presidente Evo Morales ha sido objeto de estudio por parte de la sociedad civil nacional e internacional así como de cuestionamientos internacionales de la CIDH, de la ONU y de la OIT.

De dichos estudios surgen reconocimientos a los esfuerzos del Gobierno y a las medidas adoptadas con el propósito de revertir la situación de exclusión de la mayoría de la población boliviana. Asimismo, se destacan las problemáticas que deben ser abordadas con mayor seriedad para poder hacer del derecho a la consulta previa mucho más que un conjunto de reconocimientos normativos, de manera que se transforme en una realidad sólida y sustentable.

Antecedentes históricos

Bolivia tiene una población predominantemente indígena. Según diversos informes internacionales, alrededor del 62% de la población se identifica a sí misma como indígena. Hay 37 grupos étnicos oficialmente reconocidos como pueblos indígenas. El 55% vive en el área rural donde la incidencia de la situación de pobreza extrema supera en un 100% a la del área urbana. Los pueblos indígenas en Bolivia son, en su mayoría, Quechua, Aimara, Guaraní, Chiquitano y Mojeño, en orden descendiente de población. Los quechuas y aimaras son la mayoría, con 30.7% y 25.2%, respectivamente, y se encuentran principalmente en las zonas andinas, en los valles del occidente del país y en áreas urbanas. En el oriente, Chaco y Amazonía (tierras bajas), el 17% de la población es indígena, repartida en 32 pueblos distintos, de los cuales los más numerosos son el Chiquitano, el Guaraní y el Mojeño, que conviven con migrantes internos procedentes de las tierras altas. Según el Relator de Naciones Unidas, la autopercepción identitaria de muchos bolivianos se divide entre los kollas (indígenas) andinos, de mayoría quechua y aimara, y los cambas, de tierras bajas, donde la mayoría de la población se define como mestiza y los indígenas son minoría demográfica, aunque allí se concentra la mayor diversidad étnica y cultural.

Según lo informado por el Estado a la OIT, el registro de los pueblos indígenas está directamente ligado a las tierras comunitarias de origen (TCO), que representan un tipo específico de propiedad relacionada con la preexistencia de un territorio que es imprescriptible, inembargable e inenajenable.  Por ello la CEACR le requirió al Estado “reconocer a los pueblos indígenas que por determinadas razones ya no estuvieran ocupando tierras tradicionales o que fueran nómades pero que podrían gozar de los otros derechos previstos en el Convenio”.

Como antigua colonia de España, Bolivia ha luchado con el patrón de explotación y marginación de sus pueblos indígenas y el despojo de sus tierras, lo que ha resultado en la división tradicional entre la población minoritaria de la élite política, predominantemente blanca, y la mayoría indígena. Sin embargo, desde finales de los años 60 los pueblos indígenas empezaron a surgir como una nueva fuente de poder político. Después de la revolución nacionalista de 1952, que abrió el camino para la implementación de la reforma agraria sin reconocer el concepto de pueblos indígenas y sus territorios, el movimiento indígena siguió creciendo mediante la movilización de sus comunidades, la participación política y las marchas lideradas por organizaciones indígenas que transmiten las demandas de los pueblos al Gobierno central. Luego de la Marcha por el Territorio y la Dignidad de 1990, organizada por los pueblos indígenas de tierras bajas, el Gobierno dictó varios decretos supremos que reconocieron la existencia de los pueblos indígenas y sus derechos sobre los territorios.

Participación política indígena

En 1994, la Ley de Participación Popular (Ley 1551) estableció nuevas formas de participación política local; específicamente, daba reconocimiento a organizaciones territoriales de base, muchas de las cuales eran indígenas, lo cual permitió que el movimiento indígena tuviera una voz dentro del sistema nacional. En diciembre de 2005 se dio un paso histórico para el reconocimiento de los pueblos indígenas en Bolivia, con la elección de Evo Morales Ayma como el primer Presidente indígena.

El reconocimiento legal de las organizaciones territoriales ha permitido que organizaciones indígenas como la Confederación de Indígenas del Oriente Boliviano (CIDOB), el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y la Federación Sindical de Mujeres Bartolina Sisa ejerzan la representación legítima de los pueblos y comunidades indígenas y campesinas originarias de Bolivia. También debe tenerse en cuenta que las primeras tres organizaciones han conformado un acuerdo político y de propuestas conjuntas ante la Asamblea Constituyente: el “Pacto de Unidad”, basado en una nueva visión de país y en una Constitución Política que refunde el Estado plurinacional. Estas organizaciones realizan peticiones periódicas al Gobierno para que este realice cambios y actúan como agentes en los procesos de consulta previa relativos a los territorios indígenas.

Los cambios institucionales de 2005 y la transversalización de los asuntos indígenas

En el 2003 se creó el Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (MAIPO), que servía como institución canalizadora de la comunicación y la participación de las comunidades con el Gobierno central (antes fue otro ministerio, creado en 1994). El Gobierno de Evo Morales cerró este ministerio y aplicó un enfoque transversal, consistente en la incorporación de los asuntos indígenas en la agenda de las políticas públicas de todos los niveles. Esta responsabilidad recae ahora en instancias como el Componente de Transversalización de Derechos Indígenas y la Comisión Técnica Interinstitucional para Pueblos Indígenas del Ministerio de la Presidencia.

Asimismo, fue establecido el Viceministerio de Justicia Comunitaria, adscrito al Ministerio de Justicia, y el Viceministerio de Medicina Tradicional e Interculturalidad, adscrito al Ministerio de Salud. Esta medida generó controversias; elogios por un lado y descontentos en algunos sectores, debido a que desapareció un interlocutor centralizado.

Aunque es muy pronto para evaluar el impacto de esta política, es posible afirmar que la dispersión entre distintos órganos sin demarcar suficientemente las competencias de cada uno de ellos contribuye a la sensación de inseguridad jurídica en la aplicación del derecho a la consulta previa, dado que luego de generar espacios de diálogo institucional con las comunidades, que eran conocidos y utilizados, estos desaparecieron.

Asimismo, y tal como lo resaltó la Comisión Interamericana, el Gobierno diseñó el Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos (2009-2013), promulgado mediante Decreto Supremo N. 29851 de 10 de diciembre de 2008. Se trata de un instrumento público por medio del cual Bolivia asume, como política de Estado, el respeto, la garantía y la promoción del ejercicio de los derechos humanos en los niveles nacional, departamental, regional, municipal e indígena.

Una reforma agraria inconclusa

Se ha expresado preocupación internacional por la enorme concentración de propiedad existente en Bolivia en manos de un grupo muy pequeño de propietarios. De acuerdo con cifras resaltadas internacionalmente, el 70% de las tierras pertenece únicamente al 7% de la población, con una marcada distinción con relación a los pueblos indígenas115. Esta situación fue calificada por la FAO como la segunda peor del mundo.

Pese a las importantes reformas agrarias emprendidas por el Estado desde 1952 y a la notoria reestructuración del marco jurídico e institucional para la regulación de la propiedad agraria, los resultados actuales, aunque con grandes avances, no son todavía plenamente satisfactorios. En 1996 se emitió la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley 1715 o Ley INRA), la cual prevé el establecimiento y reparto de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) en tierras ocupadas por indígenas o nativos.

Adicionalmente, reconoce el derecho de los pueblos indígenas al uso y desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables de las tierras, el derecho al manejo propio de las tierras de conformidad con el derecho consuetudinario indígena y los principios de inalienabilidad e inembargabilidad de las tierras. A su vez, esta ley creó las siguientes organizaciones: el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), única entidad responsable de administrar las áreas rurales de Bolivia; la Superintendencia Agraria, encargada de regular y monitorear el uso sostenible y el manejo de los recursos del suelo en armonía con los recursos de la flora y fauna de Bolivia y la Judicatura Agraria, responsable de impartir justicia en las disputas relacionadas con las tierras.

A pesar de la importancia de la ley, el Estado de Bolivia reveló ser lento e ineficaz para lograr la titulación de las tierras. Tal como lo remarcara la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en 2006 —diez años después de la aprobación de la Ley 1715— tan solo se había avanzado en el saneamiento de un 13% del territorio de Bolivia. Por ello, en noviembre de 2006, el Estado emitió la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria (Ley 3545) y el 2 de agosto de 2007, el Decreto Supremo 29215, que la reglamenta, con el propósito de lograr la distribución de tierras a los pueblos indígenas que no tienen suficiente o que necesitan complementar la que ya poseen.

En primer lugar, estas normas, junto con la reforma constitucional, han generado avances rápidos y más efectivos desde su aprobación. Específicamente, la Ley 3545 establece y regula distintos procedimientos (saneamiento, reversión y expropiación) y señala claramente que las comunidades deben participar en los mismos. En segundo lugar, se precisan las definiciones de función social y función económica social (FES) y se permite la reversión de tierras por el incumplimiento de esta última, en desarrollo del principio fundamental de que la tierra es de quien la trabaja. La ley incluso permite al Gobierno, entre otros aspectos, restituir la tierra cuando hay evidencia de servidumbre o de trabajo forzado en la propiedad. Este es un problema muy serio que han enfrentado los pueblos indígenas en Bolivia desde los días de la colonia y que continúa presente hasta hoy, particularmente en la Región del Chaco. En estos casos, la ley permite al Estado expropiar la propiedad afectada y transferir su título a las comunidades indígenas.

Además, es de resaltar que según los reportes internacionales la información provista por el Estado de Bolivia indica que después de estas medidas, al 2008 se habría realizado el saneamiento de un 32.61% del territorio nacional, lo que significa alrededor de 14.7 millones de hectáreas. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que según los datos oficiales, casi diez millones de hectáreas habrían sido tituladas como TCO durante la primera gestión del presidente Morales. Del total de tierras fiscales, apenas 3.9 millones son disponibles, de las cuales ya se distribuyeron, en la gestión 2006-2009, un poco más de un millón de hectáreas, con lo cual quedan en la actualidad 2.8 millones de hectáreas de tierras fiscales que podrían ser distribuidas colectivamente entre aquellos pueblos indígenas que las necesiten. La mayor parte de estas tierras se encuentran en los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Pando.  Finalmente, luego de cuatro años de Gobierno del presidente Evo Morales se habla de 28.4 millones de hectáreas tituladas.

Sin dejar de resaltar los importantes avances logrados, debemos mencionar también los principales obstáculos que han impedido una plena implementación de las reformas agrarias:

1. Deficiencias en la implementación de las reformas: falta de titulación de las tierras altas donde reside la mayoría de la población rural; desigualdad entre la cantidad de tierra distribuida entre indígenas andinos y orientales; necesidad de avanzar sustantivamente en el saneamiento de tierras de la mayoría de las unidades empresariales medianas y grandes; limitaciones presupuestales; denuncias por corrupción y debilidad institucional del INRA; procesos costosos y lentos; retrasos en la identificación de las tierras disponibles; dificultades en la ejecución de las pocas decisiones a favor de los pueblos indígenas y comunidades campesinas; desalojos forzosos por resoluciones del INRA sin que los procedimientos de reivindicación de tierras de tales personas hubieran concluido y existencia de servidumbre y comunidades cautivas.

Las tierras saneadas durante la gestión del presidente Evo Morales corresponden a los procedimientos iniciados con anterioridad a su gestión. La superficie del país en la cual aún no se ha iniciado ningún proceso ni técnico ni jurídico de saneamiento es prácticamente la misma que al inicio de su Gobierno. En efecto, a fines del año 2005 la superficie sin sanear en todo el país era del 53% y en 2009, cuatro años después, la superficie sin sanear es del 52.1%.

2. Alta conflictividad: reacción de los hacendados a la aplicación de la reconducción agraria; apropiación indebida de tierras indígenas por parte de empresarios agrícolas y ganaderos; desalojos forzosos de familias indígenas por parte de terratenientes o por grupos de terratenientes, madereros e industriales, en algunas ocasiones apoyados por autoridades del orden departamental y local; resistencia a los procesos de verificación por parte de los propietarios de tierras donde viven familias cautivas, quienes han llegado a armarse en el Alto Parapetí; hechos asociados con prácticas especulativas en el mercado ilegal de tierras y la tala ilegal de madera.

3. Vulnerabilidad de la población indígena: falta de consulta sobre los procesos de titulación; falta de acceso a la información por parte de los pueblos indígenas y comunidades interesadas; cesión de los derechos territoriales por la vulnerabilidad en la que se encuentran; el proceso de saneamiento no ha logrado cubrir las expectativas de los pueblos indígenas en cuanto a la reconstitución de su territorio; la presión e invasión de las TCO por parte de colonizadores y campesinos indígenas provenientes de otras regiones del país, especialmente en el área de Santa Cruz.

Sin duda alguna Bolivia se encuentra en medio de una histórica reforma agraria que necesita ser completada y fortalecida institucionalmente para abarcar todo el territorio nacional, incluido el saneamiento de las tierras altas y la reconducción de los grandes latifundios. Esta situación ha sido reconocida por el Gobierno y planteada como meta para lograr en el año 2013, con lo cual queda un camino firme para recorrer en el futuro.

E. El ordenamiento jurídico boliviano sobre el derecho a la consulta previa

1. Incorporación del derecho internacional al derecho interno

En diciembre de 1991 Bolivia ratificó el Convenio Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, que consagra el derecho a la consulta previa. Este convenio fue incorporado a la normatividad boliviana en virtud de la Ley 1257 de 1991141. Cabe resaltar que el 17 de noviembre de 2007 el Congreso adoptó la Ley 3760, que “[e]leva a rango de Ley de la República los 46 artículos de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de los pueblos indígenas”.  Finalmente, la nueva Constitución Política del Estado, aprobada mediante referéndum y promulgada el 7 de febrero de 2009, eleva a rango constitucional los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

2. El derecho a la consulta previa en la Constitución Política boliviana

En 1995 se reformó la Constitución Política, se reconoció el carácter multicultural y multiétnico del país y se establecieron una serie de modificaciones legislativas que abordan específicamente los derechos de los pueblos indígenas. Estos derechos incluían el reconocimiento de la propiedad colectiva y la titulación de las tierras en los territorios indígenas. El 7 de febrero de 2009 entró en vigor la nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, luego de un proceso social y político intenso. La nueva Constitución amplía significativamente el catálogo de derechos de los bolivianos y bolivianas y de los pueblos indígenas en particular, tomando plenamente en cuenta las provisiones del Convenio Nº 169 de la OIT y de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Se debe resaltar que el artículo 30.II de la Constitución establece en su inciso 15 que los pueblos indígenas tienen derecho a “ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan”.

Si bien este artículo pareciera resaltar la necesidad de que la consulta sea previa y obligatoria, realizada por el Estado de buena fe y concertada, únicamente cuando se trate de la explotación de recursos naturales no renovables, el artículo 352 también dispone que la consulta debe ser libre, previa e informada y que corresponde a toda “población afectada”. Específicamente, para pueblos indígenas originarios campesinos, agrega como requisitos la necesidad de realizarla “respetando sus normas y procedimientos propios”, “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles y a través de procedimientos apropiados y de instituciones indígenas”.

Por otra parte, la Constitución Política establece que los recursos naturales son propiedad del pueblo boliviano y que el Estado los administrará en nombre del interés colectivo y le otorga al

Estado la autoridad de conceder derechos individuales y colectivos sobre las tierras, así como derechos para el uso y disfrute de los recursos naturales. Para los recursos naturales renovables establece la “participación en los beneficios” y el derecho al “uso y el disfrute exclusivo de los recursos naturales renovables en su territorio, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por terceros”.

Las normas constitucionales mencionadas tienen operatividad propia, pero dado que han entrado recientemente en vigor es difícil determinar cómo serán implementadas y cuáles serán las consecuencias sobre los pueblos indígenas. El 17 de junio de 2010 se concentraron centenares de indígenas de tierras bajas convocados por la Confederación de los Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) con la intención de realizar una marcha de 1.500 kilómetros a pie hasta La Paz, para protestar, en primer lugar, por las medidas adoptadas por el Gobierno en torno al proceso de aprobación de la nueva ley marco de autonomías y descentralización y de otras leyes y reglamentos que, entre otras materias, debilitarían la consulta consagrada en la Constitución y, en segundo lugar, por el malestar ocasionado por las afirmaciones que, según el líder indígena Rafael Quispe, habría realizado el Presidente en el sentido que el mandato constitucional de la consulta orgánica a los pueblos indígenas es una pérdida de tiempo perjudicial para la ejecución de diferentes proyectos.

F. Participación y consulta previa en actividades hidrocarburíferas

1. Regulación normativa

Sin duda alguna el derecho a la consulta previa en Bolivia ha tenido un reconocimiento legal amplio en materia de actividades hidrocarburíferas y el avance del proceso normativo ha sido acogido con beneplácito por la OIT152, la CIDH y la ONU. Se debe destacar que se ha desarrollado no solo en la ley sino también en diversos decretos reglamentarios153 y que se han ensayado procesos de consulta con base en ellos.

De acuerdo con la Ley de Hidrocarburos 3058 de mayo de 2005, los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren, “son de propiedad del Estado”. Se debe recordar que la nueva Constitución afirma que esta propiedad es del “pueblo boliviano” y el Estado es un mero administrador. La ley prevé, entre otros aspectos: el derecho a la participación y a la consulta, compensaciones e indemnizaciones, intangibilidad de sitios sagrados, servidumbres y la distribución del Impuesto Directo a los Hidrocarburos.  Sobre este último, el 4% se asigna a los departamentos productores, el 2% a los departamentos no productores y, por último, se establece que el Poder Ejecutivo asignará el saldo de este impuesto a los pueblos indígenas y originarios, entre otros beneficiarios. Una negociación posterior estableció que el 5% estará destinado a un fondo de desarrollo para los pueblos indígenas. Sin embargo, ha sido hasta la fecha infrautilizado y cuenta todavía con una cartera muy limitada de proyectos para su implementación efectiva.

Posteriormente, el 31 de agosto de 2007, se aprobó la Ley de Desarrollo Sostenible de Hidrocarburo.

Los decretos supremos 29033 de 16 de febrero de 2007 y su complementario, el 29124 de 9 de mayo de 2007 establecen procedimientos para el proceso de consulta y participación de los pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas, cuando se pretenda desarrollar actividades hidrocarburíferas en sus Tierras Comunitarias de Origen, propiedades comunitarias y tierras de ocupación y acceso.

Según la normativa boliviana reseñada, el proceso de consulta tiene las siguientes características:

1. Es obligatorio, previo, transparente, informado, de acuerdo con los “usos y costumbres” indígenas;

2. Es previo a la licitación, autorización, contratación, convocatoria y aprobación de las medidas, obras o proyectos hidrocarburíferos y es condición necesaria para ello;

3. Es previo a la aprobación de los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Integral;

4. Está compuesto de cuatro fases mínimas:

• Coordinación e información;

• Organización y planificación de la consulta;

• Ejecución de la consulta;

• Concertación;

5. Es nulo si la información presentada por la autoridad competente a los pueblos indígenas afectados no correspondiere, fuere falsa o contradictoria; o cuando la firma del convenio de validación de acuerdos fuere lograda por presión, amedrentamiento, soborno, chantaje o violencia, o no cuente con el acuerdo mutuo emergente del proceso de consulta y de participación;

6. La decisión a la que se arribe luego del proceso de consulta plasmada en un acuerdo debe ser respetada;

7. En caso de resultado negativo de la consulta, el Estado podrá promover un proceso de conciliación en el mejor interés nacional.

2. El Tribunal Constitucional y la consulta previa en la Ley de Hidrocarburos

El 2 de junio de 2006 el Tribunal Constitucional de Bolivia emitió la primera sentencia sobre el derecho a la consulta previa. Lamentablemente, la decisión del Tribunal vacía de contenido el derecho, al entender que la mención que hace la Ley de Hidrocarburos sobre el requisito de “lograr el consentimiento de las comunidades y los pueblos indígenas y originarios” es inconstitucional, y que la finalidad de la consulta es cuantificar los daños, pero no obtener el consentimiento. De esta manera el Tribunal desconoce manifiestamente las normas del Convenio Nº 169 de la OIT y de la Declaración de Naciones Unidas. Es importante señalar que dicha decisión ya ha sido fuertemente criticada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que le indicó al Estado de Bolivia que la consulta “debe propender por la obtención del consentimiento libre e informado de los pueblos y no limitarse únicamente a una notificación o a un trámite de cuantificación de daños”.

3. El derecho a la consulta previa en la práctica de las actividades hidrocarburíferas

Recientemente, en aplicación de la normativa vigente en materia de consulta previa de actividades hidrocarburíferas se han realizado nuevos procesos de consulta y participación. Como ejemplo se puede resaltar el proceso desarrollado en el territorio indígena de Charagua Norte e Isoso, el cual se realizó en coordinación con el Ministerio de Hidrocarburos y Energía (MHE), y cumplió con los objetivos y resultados esperados en todas sus etapas y fases, bajo los mecanismos e instituciones propias del pueblo indígena guaraní, en el marco de la estructura orgánica de la Asamblea del pueblo Guaraní (APG). Este caso ilustra la importancia del ejercicio del derecho a la consulta previa; asimismo, que este derecho —a partir de la asunción de responsabilidades por parte del Estado y de las empresas— está lejos de representar una pérdida de tiempo o un obstáculo al desarrollo de las inversiones en el sector, como habría afirmado el Presidente de Bolivia, según las declaraciones de líder indígena Rafael Quispe.

La realización efectiva de procesos de consulta previa promete ser el camino hacia el respeto de los derechos colectivos de las comunidades indígenas y la forma de superar los obstáculos para la vigencia del derecho a la consulta previa, identificados a partir de la supervisión nacional e internacional, y que se presentan como una contradicción entre la reforma normativa y las políticas realmente aplicadas. Los principales obstáculos que han sido denunciados internacionalmente pueden resumirse en los siguientes:

1. Inseguridad jurídica: elaboración de nuevas normas y reglamentos que restringen el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados e informados respecto de proyectos de explotación de recursos naturales en sus territorios. Emisión de decretos supremos que amplían o crean nuevas zonas de exploración y explotación y flexibilizan las normas ambientales. Como ejemplo se puede mencionar el incremento del área reservada para Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) en el Bloque Madidi, mediante el Decreto Supremo 29224, sin realización de consulta previa.

2. Apuro por lograr inversiones: el derecho a la consulta previa y el cumplimiento de los requisitos ambientales son percibidos por el propio Estado como un obstáculo para las inversiones.

3. Inicio de trabajos de exploración sin haber realizado una consulta pública: Como ejemplo se puede mencionar el caso de PETROANDINA, que inició trabajos en noviembre de 2008 en el Bloque Liquimuni sin consultar a la población de la Tierra Comunitaria de Origen Mosetene. La actividad futura de PETROANDINA se dirige hacia el interior del Parque Madidi.

4. Falta de atención de la afectación socio-ambiental ya ocasionada: problemas de salud; afectación de los sistemas de producción; modificación de las migraciones internas; disminución de la cantidad y calidad de las fuentes de agua; empobrecimiento de los suelos agrícolas; disminución de la pesca, fauna, flora y biodiversidad en general y afectación del equilibrio que constituye la base de la reproducción étnica y cultural.

5. Celebración de contratos y concesiones sin consulta previa: se siguen negociando contratos para la explotación de hidrocarburos sin la adecuada consulta ni participación, omitiendo las propias leyes y con escasa transparencia.

6. Falta de resultados en las quejas presentadas: los procesos que inician las comunidades afectadas por acciones de la industria petrolera con frecuencia reciben respuestas que favorecen a las empresas.

Se debe resaltar que para superar los obstáculos mencionados se ha iniciado el proceso de elaboración de normas centrales en la materia, tales como la ley de hidrocarburos, la ley general de consulta y la ley de la madre tierra, las cuales deben ser aprobadas en consulta con las comunidades. Recientemente, el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ) acordó conformar plataformas técnicas para la elaboración de una propuesta de ley sobre Derecho de Consulta Previa y Consentimiento, así como para la participación en la elaboración de las demás leyes que los afecten.

4. La complejidad de la consulta previa en casos específicos de explotación de hidrocarburos

El Gasoducto Bolivia-Brasil (GBB) sirve como ejemplo para ilustrar la complejidad que tiene una efectiva implementación del derecho a la consulta previa en actividades extractivas de hidrocarburos y su intrínseca relación con la vulneración de los derechos indígenas cuando se afecta su hábitat. El GBB constituye uno de los proyectos de ingeniería más largos de Latinoamérica, que recorre desde Santa Cruz, Bolivia, hasta Porto Alegre, Brasil, en la Costa Atlántica.  Con una extensión de más de 3.000 kilómetros, el gasoducto atraviesa varias áreas protegidas e internacionalmente reconocidas, tales como el Gran Chaco Boliviano. Como era de esperarse, surgieron preocupaciones relacionadas con el impacto que este proyecto tendría en los territorios indígenas, particularmente en el ambiente, y el posible incremento de la exploración de petróleo en tierras nativas.

En diciembre de 1997 se firmó en La Paz un acuerdo entre la Capitanía del Alto y Bajo Izozog (CABI), el Centro de Estudios y Documentación Internacionales de Barcelona (CIDOB), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Gas TransBoliviano (GTB) y la compañía brasilera Petrobras. Específicamente, el acuerdo estableció un Comité Ejecutivo conformado por siete miembros: dos de Enron-Shell, uno de Petrobras, tres representantes indígenas y un representante independiente, para lograr un planteamiento participativo basado en la negociación y el diálogo entre las partes. A dicho acuerdo los pueblos indígenas llegaron con cierta frustración debido a la imposibilidad de participar directamente en el proyecto y a la falta de una consulta oportuna con los legítimos representantes de las comunidades.  No obstante, en su momento se consideró el acuerdo como “un logro histórico para el movimiento indígena y el reconocimiento de las obligaciones establecidas en el Convenio Nº 169 de la OIT”; pero si se contrasta con los estudios de impacto ambiental y la inspección ambiental realizada al proyecto —que indican impactos sociales, ambientales y culturales graves— y con el proceder de quienes lo implementaron, el acuerdo se podría calificar como una burla o un maquillaje.

Si bien se escuchan voces de satisfacción con el procedimiento de consulta realizado posteriormente en el Proyecto Gasoducto Expansión Lateral Vuelta Grande, llevado a cabo aplicando la nueva normativa y el procedimiento establecido, el Relator de Naciones Unidas, en su informe de 2009, señaló que se han “documentado detalladamente los impactos de las actividades de extracción hidrocarburíferas en diversos territorios indígenas en áreas de la Amazonía y el Chaco”. Entre los casos específicos presentados al Relator Especial puede mencionarse la construcción del gasoducto binacional San Miguel-Cuaibá entre Bolivia y Brasil, que ha conducido a la destrucción de grandes áreas del Bosque Seco Chiquitano y ha contribuido a la invasión y apropiación de las tierras indígenas.

Por otra parte, la Asamblea del pueblo Guaraní llevó a cabo un seguimiento independiente de las industrias extractivas transnacionales, incluido el Campo Margarita, uno de los campos de gas más grandes del país, ubicado en las TCO de Itika Guasu, en Tarija, y en la TCO Tentayapi, en Chuquisaca. Dicho seguimiento documentó el incumplimiento por parte de la empresa Repsol YPF de medidas previstas en los estudios de impacto ambiental, la falta de transparencia y de consulta con las comunidades indígenas, así como la ausencia del Estado en la fiscalización adecuada de sus actividades.

G. El derecho a la consulta previa en las actividades mineras

1. Insuficiencia de la regulación normativa

A diferencia de las actividades extractivas de hidrocarburos, el derecho a la consulta previa no tiene el mismo grado de reglamentación en relación con las actividades extractivas mineras y metalúrgicas.  Actualmente, el resurgimiento de la minería pone nuevamente la participación, la consulta y el medio ambiente en la lista de asuntos pendientes y rezagados en Bolivia. Se han identificado profundas deficiencias en el Código de Minería debido a la amplitud de los derechos adquiridos por concesión para actividades mineras y a la escasez de requisitos que permitan controlar la actividad. Se establecen pagos mínimos de patentes anuales mineras por parte de los concesionarios al Tesoro General de la Nación, como condición para mantener la concesión. Aunque se “busca incorporar otras causales de caducidad, como la no exploración o explotación de la concesión o cuando no se cumplan las responsabilidades ambientales”, la realidad es que “las concesiones mineras caducan solamente cuando la patente anual no es pagada en el plazo máximo establecido por Ley”.

Por otro lado, el Decreto Supremo 29117 de mayo de 2007, que declara todo el territorio nacional como Reserva Fiscal Minera, ha sido inefectivo ante la explotación de grandes yacimientos mineros por grandes transnacionales o debido a la firma de contratos de riesgo compartido y a los arrendamientos realizados por el Estado.

Sin embargo, es importante señalar que debido al marco constitucional y a la incorporación de la normativa internacional en el derecho interno boliviano puede afirmarse que todos los principios internacionales que rigen el derecho a la consulta previa son aplicables a la minería; por tanto, no se deben excluir del derecho a la consulta las actividades extractivas de recursos no renovables. Debido a que el Estado tiene la obligación inmediata tanto de asegurar la participación de los pueblos afectados como de consultarlos no es admisible esperar a que se regule el derecho para garantizarlo efectivamente.

Los pueblos originarios de Bolivia solicitan al Ministerio de Minería y Metalurgia que garantice su derecho a participar plenamente en el proceso de elaboración del nuevo Código Minero; señalan que este nuevo código debe basarse en los derechos de la Madre Tierra, en la asignación de una participación prioritaria a los pueblos originarios en la gestión, administración y beneficios de la actividad minera y en el cumplimiento del derecho a la consulta y al consentimiento previos. Asimismo, solicitan que se dejen de entregar las riquezas mineras a las transnacionales y que se fortalezcan las alternativas no extractivistas.

2. Complejidad de las actividades mineras

Por otra parte, se debe reconocer que la minería presenta una problemática sumamente compleja en Bolivia desde diversas perspectivas, que supera ampliamente la temática del derecho a la participación y a la consulta previa de los pueblos indígenas. Al respecto, se deben destacar los siguientes aspectos:

Primero, existe una inadecuada regulación socio-ambiental y una deficiente política integral del Estado en el tratamiento de la minería. Falta supervisión de las actividades extractivas de las empresas y existe incumplimiento de parte de éstas de los términos previstos por la legislación minera y medioambiental vigente;

Segundo, las actividades históricamente realizadas en el ámbito de la explotación minera ya han generado impactos ambientales, sociales y culturales de extrema gravedad que requieren acciones concertadas e integrales para asistir a los afectados;

Tercero, la minería produce no solo afectaciones en las fases activas de explotación sino además en las etapas posteriores, por la acumulación de grandes volúmenes de residuos con alto potencial contaminante a largo plazo;

Cuarto, la explotación minera no se concentra, como la hidrocarburífera, en manos del Estado y unas cuantas empresas grandes, sino que comprende un espectro social más amplio que incluye cooperativas, pequeñas empresas e incluso comunidades campesinas e indígenas, sus miembros y sus familias, que realizan actividades mineras altamente contaminantes, como la explotación artesanal;

Quinto, genera riquezas y grandes utilidades que tienen auges temporales pero cuando decaen la demanda internacional y los precios, el impacto económico, social, cultural y ambiental es evidente;

Sexto, en muchos casos la explotación minera involucra fenómenos transnacionales y toca otros recursos naturales como el agua, por ejemplo.

3. El desconocimiento de la participación y la consulta previa en la minería

Ya se ha denunciado la vulneración de los derechos de las comunidades indígenas en los departamentos de Oruro, Potosí y La Paz y se ha logrado llamar la atención internacional sobre la extensa contaminación ambiental que causan estas actividades. En concreto, se han detectado los siguientes problemas generados por la actividad minera:

1. Actividades extractivas carentes de las licencias ambientales exigidas por la ley.

2. Deficiente política “de responsabilidad social y ambiental” de las empresas, que sirve como mecanismo de legitimación de mínimas inversiones en temas sociales que son meros paliativos que les permiten explotar los yacimientos durante décadas.

3. Violenta oposición de los cooperativistas y de la pequeña minería al aumento del tributo minero para que pase a ser regalía.

4. Procesos de extracción a cielo abierto altamente contaminantes de metales pesados como oro, plata, plomo y zinc. Pérdida de tierras para el cultivo, contaminación de acuíferos subterráneos, ríos y lagos, muerte de ganado y fauna silvestre. En muchos casos se denuncia la falta de cumplimiento de las condiciones de la licencia ambiental otorgada para estas explotaciones.

5. Falta de información sobre qué empresas, individuos, e incluso hasta las propias autoridades y dirigentes son o se han vuelto propietarios de concesiones mineras en su zona.

6. Ausencia de compensaciones y de participación en los beneficios.

7. Servidumbre y trabajo forzado.

8. Desalojos forzosos de familias para dar cabida a la explotación minera.

9. Ineficacia de las acciones administrativas y legales interpuestas por los representantes indígenas, quienes habrían sido objeto de agresiones.

10. Soluciones que parten principalmente de los movimientos sociales. Se resaltan los casos del Consejo de Defensa del Río Pilcomayo (CODERIP) y de la Coordinadora de Defensa de las Riberas del Río Desaguadero y los lagos Uru uru y Poopó (el CORIDUP), conformadas ambas por organizaciones campesinas, comités vecinales, organizaciones no gubernamentales y universidades.  En octubre de 2008 se creó la Red Nacional de Defensa del Medio Ambiente, orientada a luchar por la preservación del ambiente ante los impactos de la minería. La iniciativa para conformar esta red partió de la Comisión de Minería de la Liga de Defensa del Medio Ambiente (LIDEMA), que aglutinó diversas instituciones de los departamentos de Potosí, Oruro, Chuquisaca, La Paz y Tarija.

4. Algunos casos emblemáticos sobre la falta de consulta previa en la minería

El enorme poder empresarial frente a la vulnerabilidad indígena y a la debilidad jurídicoinstitucional del Estado ha sido demostrado con ejemplos dramáticos. En el caso de las tierras de las comunidades San Cristóbal, Culpina K y Vila Vila, del municipio de Colcha K, una empresa acordó directamente con las comunidades llevar a cabo un megaproyecto de extracción minera. Como consecuencia de la implementación de este acuerdo se reporta que han sido afectadas en total unas 428 familias y unas 700 hectáreas de tierras agrícolas y que las lógicas comunitarias de producción fueron trastocadas, al igual que las bases de la organización social. En este caso, entre 1998 y 1999 se llegó al absurdo de trasladar la población de San Cristóbal a otro lugar indicándole a la comunidad que una vez terminadas las actividades de explotación podrían continuar realizando sus actividades agropecuarias y ganaderas. Sin embargo, difícilmente se logrará un retorno exitoso a una región devastada, pauperizada hídricamente y contaminada.

Además, “en términos de generación de empleo, la fase de construcción de las infraestructuras entre el 2006 y 2007, fue la que generó más contrataciones eventuales (unos 4.000 empleos), mientras que en las fases de operación la contratación no llega a superar los 700 empleos. Para evitar la carga social de empleos permanentes, la empresa subcontrata servicios de otras empresas que tienen sus nóminas cerradas, con lo cual, además, se reducen las oportunidades de empleo local, aspecto que sirvió para difundir los supuestos beneficios del proyecto minero en la región”.

También ha sido objeto de amplia preocupación, estudio y denuncia nacional e internacional la contaminación del río Pilcomayo, que ha perjudicado a unas 100 comunidades indígenas de los departamentos de Potosí, Chuquisaca y Tarija. Se estima que esa contaminación ha implicado la pérdida del 80% de la producción agrícola, del 60% del ganado y del 90% de los peces.

La contaminación por mercurio del río Beni, que afecta al conjunto de habitantes de esa zona, pero en particular a los miembros del pueblo indígena Ese Ejja, dejó a los 923 miembros de este pueblo indígena, ya extremadamente vulnerable, con un nivel de mercurio en el cuerpo cuatro veces mayor que el límite establecido por la Organización Mundial de la Salud, según reportó la propia Defensoría del Pueblo.

En el área andina, uno de los casos más emblemáticos es la contaminación de la cuenca baja de río Desaguadero y de los lagos Uru uru y Poopó, en el Departamento de Oruro, que forma parte del territorio Suyu Suras, hábitat tradicional de las comunidades Jach’a Carangas, Sura, Quillaxas, Asanakes, de los pueblos Quechua, Aymara y de la Nación Originaria Uru, un pueblo que tradicionalmente ha vivido de la pesca y de la caza y que actualmente se encuentra en situación de alta vulnerabilidad. Se han documentado altos niveles de contaminación en el área del lago debido a la existencia de desmontes al vertido de aguas residuales provenientes de las minas activas en la región circundante.

Los representantes de los ayllus de Quila Quila, Chuquisaca han presentado una denuncia sobre la falta de información y de consulta previa a la concesión de yacimientos de piedra caliza a favor de una empresa mixta. Las acciones administrativas y legales interpuestas por los representantes indígenas no han sido efectivas y éstos habrían sido objeto de agresiones y de la anulación de su personalidad jurídica por parte de la municipalidad y la prefectura, que sienten simpatía hacia los intereses de la empresa antes que hacia las comunidades afectadas.

H. El derecho a la consulta previa y los recursos naturales renovables

El impacto de la extracción de recursos naturales en los territorios indígenas no se reduce a los grandes proyectos de exploración y explotación de recursos hidrocarburíferos sino que incluye también la tala ilegal de madera en áreas de la Amazonía, como en Pando o Beni, por ejemplo. Se trata en muchos casos de fenómenos transnacionales que involucran a ciudadanos y empresas de los vecinos Perú o Brasil y tienen un impacto medioambiental altamente perjudicial para los pueblos indígenas bolivianos. El Estado se ha revelado incapaz para controlar la extensa contaminación ambiental que causan estas actividades.

Las normas que regulan el sector forestal están contenidas en la Ley Forestal de julio de 1996, en el Reglamento Forestal (Decreto Supremo de 21 de diciembre de 1996) y en ocho reglamentos específicos. Este marco normativo dispone para los pueblos indígenas y comunidades campesinas una prioridad en un 20% de las tierras de producción forestal permanente en cada municipio; garantiza a las poblaciones indígenas la exclusividad en el aprovechamiento forestal, una vez pagados los patentes mínimos y cumplidas las reglamentaciones sobre planes de manejo y limitaciones legales.

Sin embargo, se ha denunciado que en 1999 se habrían otorgado 27 concesiones forestales en seis TCO, sin que hasta la fecha el Estado de Bolivia haya dado una respuesta satisfactoria sobre esta materia ante las instancias internacionales que se lo siguen reclamando.

I. El derecho a la consulta previa y las áreas protegidas

En abril de 1992 se promulgó la Ley del Medio Ambiente (Ley 1333), que fue una de las primeras en utilizar en su articulado, con valor de categoría jurídica, el concepto de pueblos y comunidades indígenas. Si bien no desarrolla el derecho a la consulta previa y sus procedimientos con el detalle alcanzado en la reglamentación de las actividades hidrocarburíferas, que es más reciente, en el título sobre medio ambiente y población establece la participación de las comunidades y pueblos indígenas en los procesos de desarrollo sostenible y uso racional de los recursos naturales renovables. En estos casos, la consulta se debe realizar considerando las particularidades sociales, económicas y culturales de los pueblos y comunidades indígenas. Esta ley establece que el Estado debe “garantizar el rescate, difusión y utilización de los conocimientos sobre el uso y manejo de los recursos naturales con la participación directa de las comunidades tradicionales y pueblos indígenas” (artículo 78). Además, reconoce la plena compatibilidad de los objetivos y la gestión de las Áreas Naturales Protegidas con la existencia y prácticas de los pueblos indígenas de estas áreas.

El Reglamento General de Áreas Protegidas, que tiene como marco la Ley del Medio Ambiente y el Convenio sobre Diversidad Biológica, tiene tres objetivos específicamente referidos a la población local: i) establecer la necesidad de garantizar la participación efectiva y responsable de la población local en la consolidación y gestión de las áreas protegidas; ii) asegurar que el manejo y conservación de ellas contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de la población y al desarrollo regional y iii) la capacitación de la población para llevar adelante la planificación, manejo y conservación de dichas áreas.

La instancia para la participación de la población es el Comité de Gestión, compuesto en un 50% por la comunidad local, la cual incluye tanto a los pueblos indígenas y a las comunidades tradicionales como a los municipios y a otros grupos sociales reconocidos por la participación popular. El Reglamento dispone la posibilidad de administración compartida con los pueblos o comunidades indígenas con personería jurídica, a título gratuito, como también con instituciones públicas o privadas.

El punto central está en que las comunidades y pueblos indígenas participarán y serán consultados en calidad de propietarios y titulares de derechos que deben ser respetados para preservar su cultura y sociedad. Así, si el área protegida es también territorio indígena, el concepto de participación y consulta se modifica en tanto se trata de tierras en las cuales sus titulares tienen derechos colectivos específicos —y no comparables a los de otros propietarios privados— en lo que se refiere a la naturaleza de ese derecho de uso y disposición, al desplazamiento o expropiación.

Los reclamos sobre desconocimiento de derechos en áreas protegidas llevan ya algún tiempo y se vislumbra que si no se atienden los reclamos las organizaciones indígenas se declararán “en estado de emergencia y movilización permanente en todo el territorio nacional”. En junio de 2010, las Organizaciones Indígena Originario Campesinas y las comunidades interculturales de las Áreas Protegidas, convocadas por la Comisión Nacional de Gestión Compartida de las organizaciones: Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), la Confederación de Indígenas del Oriente Boliviano (CIDOB), el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ) y la Confederación Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB), plantearon la urgente necesidad de contar con una nueva regulación sobre áreas protegidas. Además, pidieron que se resuelvan los problemas suscitados en las 22 áreas protegidas nacionales afectadas por diferentes megaproyectos y acciones que atentan contra los derechos humanos y la existencia misma de los pueblos y contra los recursos naturales y la biodiversidad.

Solicitaron, particularmente, “el cumplimiento estricto de la consulta previa, libre e informada acerca de todos los proyectos impulsados por el Estado Plurinacional y de todas las normas establecidas vigentes, en especial aquellas que ya vienen generando conflictos”.

En este sentido, los problemas denunciados han sido:

1. Sobre la tierra y el territorio: sometimiento, asentamientos ilegales, procesos de saneamiento incompletos, avance de cultivos de coca ilegal en áreas protegidas.

2. Sobre hidrocarburos y minería: sometimiento por parte de las empresas, falta de procesos de consulta previa, contaminación por residuos hidrocarburíferos, explotación ilegal sin EIA, pérdida de biodiversidad.

3. Sobre recursos naturales renovables: deforestación creciente de los bosques, chaqueo descontrolado, extracción ilegal de madera ilegal, cultivos ilegales de coca, pérdida de biodiversidad por caza-pesca y extracción ilegal de fauna y flora, revisión y anulación de las concesiones forestales.

4. Sobre mega proyectos: carreteras (Villa Tunari-San Ignacio de Moxos, ruta trans pantanal, Apolo Ixiamas), túneles (Aguarague), represas hidroeléctricas (El Bala, Río Madera)

Se solicitó diálogo directo con el Presidente, urgente apertura de un profundo debate nacional e internacional con todos los actores del Estado y de la sociedad sobre los alcances y la viabilidad de los mega proyectos que vienen generando conflictos y el acuerdo de la

Conferencia de Pueblos sobre Derechos de la Madre Tierra, así como la realización de una evaluación de la gestión del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, que deben realizar conjuntamente las organizaciones sociales de las áreas y las instancias estatales que correspondan.

J. El derecho a la consulta previa y los problemas derivados de la explotación del agua y de las obras de infraestructura

A raíz de numerosas movilizaciones, principalmente de la desarrollada en Cochabamba en el año 2000, se han modificado las regulaciones sobre la propiedad y la distribución del agua en Bolivia y se ha reconocido el derecho al uso tradicional a las comunidades indígenas. En el caso de Cochabamba, la cancelación de un contrato de distribución a favor de una empresa transnacional evitó el incremento desmesurado de tarifas y permitió mantener el acceso expedito al agua para riego en las comunidades indígenas y campesinas.

La Ley 2267 de noviembre de 2001 prioriza el estudio del potencial hídrico de la región, precisamente con la perspectiva de su exportación, mediante la licitación por compañías extranjeras. La Ley 2074 de mayo de 2004, promulgada tras la movilización de las organizaciones indígenas de la región para el desarrollo integral del sudoeste potosino, prohíbe definitivamente la exportación de aguas subterráneas y superficiales.

Sin embargo, las comunidades altiplánicas del Sudoeste de Potosí han expresado una alta preocupación y han denunciado diversos proyectos de adjudicación de concesiones de explotación de las aguas subterráneas a favor de compañías mineras del norte de Chile, que requieren grandes volúmenes de agua para sus operaciones.

Igual preocupación suscitó el proyecto de un complejo hidroeléctrico en el lado brasileño del río Madeira, que afecta la cuenca del río a su paso por Bolivia. El proyecto contempla la construcción de cuatro represas, dos en el lado brasileño, una binacional y otra en el lado boliviano. Se teme que el proyecto contribuya a la sedimentación en los embalses y en el tramo binacional del río Madeira; a la elevación del nivel de agua del río y de sus afluentes; a la producción de efectos altamente negativos en la ictiofauna y en otros recursos que las comunidades indígenas de los departamentos de Pando y Beni requieren para su economía de subsistencia, así como a la inundación de tierras de cultivo y de pastoreo que conduzca a la expulsión forzada de las comunidades y al incremento de la malaria y otras enfermedades.

También se teme por el futuro de las comunidades pacahuara, que viven en situación de aislamiento en áreas cercanas a la frontera con Brasil, así como por el impacto negativo que podrían tener sobre la población indígena local otros proyecto similares, como El Bala sobre el río Beni.

CONCLUSIONES

El Estado plurinacional creado por la Constitución de Bolivia de 2009, integrado por diversas naciones y pueblos indígenas originarios campesinos cuyos derechos sean plenamente respetados, especialmente por el Estado, es todavía una meta por alcanzar. A pesar de las importantes reformas constitucionales y del desarrollo legislativo de los derechos constitucionales, los avances en la implementación son todavía limitados y los pueblos indígenas siguen —en buena medida— viviendo en situación de indefensión y de extrema pobreza y vulnerabilidad.

Si bien la incorporación del derecho internacional en el derecho interno, la constitucionalización del derecho a la consulta previa y el diseño de normas de aplicación para las actividades hidrocarburíferas son avances importantes, aún existe dispersión en las normas que se han aprobado y quedan todavía áreas importantes por regular, como la explotación minera y forestal. Es necesario adoptar un procedimiento legal para la aplicación y el ejercicio del derecho a la consulta previa, que asegure su vigencia efectiva, llene los vacíos, armonice las distintas regulaciones y ponga fin a la dispersión procedimental que existe en ciertos niveles del Estado y que ha obstaculizado la aplicación de este derecho.

Promover el desarrollo económico acelerado mediante la inversión extranjera en actividades extractivas sin un adecuado proceso de consulta previa y sin la participación de las comunidades en todas sus fases vulnera el concepto de desarrollo que ellas defienden y que está reconocido en la nueva Constitución. Por esta razón, resulta necesario promover el respeto del derecho a la consulta previa por medio del diálogo y de la búsqueda de consensos, usando como marco de referencia el derecho internacional, la Constitución Política y las leyes bolivianas. Debido a que el derecho a la consulta previa está reconocido en normas internacionales que Bolivia ha firmado y ratificado, su violación podría acarrear responsabilidad internacional del Estado boliviano.

Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que la representación lograda con la elección de un Presidente indígena se podría debilitar tanto con acciones encaminadas a atraer inversiones incumpliendo los límites y requisitos establecidos por la Constitución Política, como con el distanciamiento de las organizaciones que lo apoyaron para llegar al poder y con la falta de consenso y participación adecuada de las comunidades indígenas en el diseño, realización y consolidación del Estado plurinacional.

Los desafíos actuales del Estado boliviano pueden ser enfrentados mediante procesos de consulta previa, que deben verse como espacios de diálogo real y sincero para la búsqueda de consensos, en los que los miembros de los pueblos y naciones indígenas sean no solo partícipes de su futuro sino artífices del mismo.

* El derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas. Análisis jurídico-fáctico de la situación de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú; Oxfam América, Primera edición; marzo 2011. www.oxfam.org/es www.oxfamamerica.org

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