07 Dic
2014

La política ambiental: Propuestas y procesos políticos

Bolivia ha sido uno de los pocos países que ha asumido una posición crítica con relación a REDD[1]. Aunque el Gobierno boliviano, junto con una coalición de otros países conocida como Rainforest Coalition, fue uno de los principales impulsores de una compensación por la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a través de la deforestación evitada, con el tiempo asumió una posición crítica frente a los mecanismos de mercado, los cuales fueron privilegiados por el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas a cargo de la discusión de REDD[2].

Este rechazo a los mercados de carbono fue una de las razones por las que la representación boliviana no respaldó el proceso de negociaciones durante la COP 16 en Cancún. Posteriormente, el Gobierno boliviano elaboró una propuesta alternativa a REDD+,  considerando las experiencias en los procesos de descentralización y autonomía forestal, manejo sustentable de los bosques y el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y de otros grupos tradicionales, mencionadas en la sección 2 de este documento. La propuesta parte de las múltiples funciones ambientales de los bosques[3] y constituye un intento por armonizar las políticas y acciones en el ámbito local con las del ámbito nacional e internacional. Esto representa una tarea bastante difícil debido a las contradicciones existentes en las políticas internas en cuanto al manejo de los recursos naturales y el desarrollo agrícola, y también porque en el ambiente externo todavía faltan compromisos sobre reducciones de carbono (Orellana y Pacheco 2012).

Este capítulo discute la posición boliviana y su tratamiento en los ámbitos internacional y nacional. Primero presenta el contexto internacional de las negociaciones sobre REDD+. Luego se introduce la evolución de la posición boliviana sobre cambio climático durante el periodo de los gobiernos neoliberales y se describe la posición boliviana sobre bosques y cambio climático. Posteriormente analiza las contradicciones de la postura boliviana sobre REDD+ y se realiza un examen más minucioso de la propuesta boliviana denominada “Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques”. A continuación se presenta la posición boliviana en otros ámbitos de negociación relacionados con los bosques y, por último, se ofrece  una síntesis de las posiciones de los actores.

Contexto internacional de las negociaciones sobre REDD+

Ya desde el 2001 (Acuerdos de Marrakech), la “deforestación evitada” —que dio inicio a REDD— fue excluida del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). En el 2005 retornó a la agenda internacional por iniciativa del Coalition for Rainforest Nations[4], un grupo de 10 países liderado por Papúa Nueva Guinea y Costa Rica, que exigía la posibilidad de que los países industrializados recompensen a países con bosque tropical por una reducción de la deforestación. El término inicial de “deforestación evitada” se transformó en REDD para incluir la degradación forestal, y posteriormente en REDD+, contemplando un manejo mejorado de bosques como medida para evitar emisiones de CO2. Aunque en el contexto de las negociaciones internacionales sobre cambio climático no existe un reconocimiento oficial de la sigla REDD+, su uso se realiza como una abreviación del Grupo de  Trabajo Especial sobre Cooperación a Largo Plazo  (AWG-LCA por sus siglas en inglés) en lo que se refiere al ítem 1(b)(iii) de la agenda de dicho grupo llamada “Enfoque de políticas e incentivos positivos en temas relacionados con la reducción de emisiones de deforestación y degradación forestal en países en desarrollo; y el rol de la conservación y el manejo sostenible de los bosques y el incremento de los reservorios de carbono en los países en desarrollo”.

El Gobierno boliviano ha sido bastante activo en sus intentos por lograr la eliminación de la sigla REDD+ en todas las negociaciones internacionales con el argumento de que este no constituye un término de común acuerdo entre los países de Naciones Unidas[5]. No existe una posición única y sólida respecto a los alcances de este grupo de trabajo (AWG-LCA) con relación a la deforestación, la degradación forestal y la gestión sustentable de los bosques. El propósito común de las diferentes posiciones es contar con un procedimiento financiero a través del cual los países desarrollados recompensen los esfuerzos de los países en desarrollo por reducir las emisiones provenientes de la deforestación y degradación forestal.

Aunque existe un importante predominio de las visiones que sugieren la importancia de contar con mecanismos financieros basados en el desarrollo de un mercado global de carbono para hacer posibles las transferencias de recursos condicionadas a resultados concretos, también se ha abierto un espacio para reconocer otros enfoques, puesto que todavía existen países no alineados con el enfoque de mercado, o existen posiciones diferenciadas sobre cómo deberían funcionar estos mecanismos.

Algunos países, incluyendo a Papúa Nueva Guinea, Estados Unidos, Australia, Canadá, Japón y la Unión Europea promueven la consolidación de un mecanismo financiero que facilite la transferencia de recursos privados como parte de un mecanismo global de mercado. Para algunos países, este enfoque está orientado al reconocimiento de compensaciones de reducción por parte de las Naciones Unidas; sin embargo, no todos los criterios sobre el mercado son similares. Brasil, por ejemplo, promueve los procesos de mercado pero no apoya la compensación de emisiones en el marco de estas negociaciones. Los países menos desarrollados, que congregan fundamentalmente a los países africanos, reconocen los esfuerzos de mitigación en el marco de los enfoques de mercado pero a su vez insisten en que deben reconocerse los cobeneficios del carbono. Bolivia, a su vez, ha promovido un enfoque que no esté basado en los mercados, reconociendo explícitamente los vínculos entre la mitigación y adaptación al cambio climático.

La discusión sobre un mercado de carbono para financiar REDD+ tiene que considerar dos problemas. El primero se refiere a la poca viabilidad de los mercados globales de carbono, principalmente por la falta de compromisos claros de reducción de emisiones de los países desarrollados que inhiben la expansión de este mercado, así como por la crisis de los mercados de carbono existentes[6].

El segundo tiene que ver con las demoras que implica la constitución del nuevo mecanismo de mercado, que otorgaría la institucionalidad a través de la cual se realizarían las transacciones de mercado en el marco de REDD+. En la COP18 de Doha se paralizó la constitución de un mecanismo global de mercado y este debate todavía continúa. Además de que falta llegar a acuerdos sobre muchos detalles de un mecanismo REDD+, también es necesario un acuerdo internacional seguidor del protocolo de Kioto, que constituiría la base para un mecanismo bajo las Naciones Unidas. Hasta la fecha existen diferentes programas con financiamiento internacional que apoyan a proyectos piloto y a la preparación de países tropicales en un posible mecanismo REDD+. Los más importantes son el programa de readiness coordinado por el Banco Mundial a través del FCPF (Forest Carbon Partnership Facility) así como el programa UNREDD (ONU-REDD), coordinado por las Naciones Unidas. Además existe un mercado voluntario e informal muy grande (Ecosystem Marketplace 2013), donde se venden millones de toneladas de CO2 formalmente reducidas por proyectos REDD+, especialmente a empresas que buscan mejorar su imagen ambiental. Sin embargo, esos créditos vendidos provienen de diferentes estándares privados, así que no existe un control oficial y uniforme para asegurar que corresponden reducciones reales de deforestación. De hecho, en su gran mayoría se refieren a reducciones esperadas en el futuro.

La posición boliviana frente al cambio climático durante los gobiernos neoliberales El año 1995, se creó el Programa Nacional de Cambios Climáticos (PNCC) con el objetivo de concretar las obligaciones contraídas en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático ratificada en 1994. El PNCC tenía como principales funciones las de desarrollar los inventarios nacionales de GEI, coordinar los estudios de mitigación de GEI y de adaptación al cambio climático, así como los programas de educación y difusión. Asimismo, era responsable de elaborar las comunicaciones nacionales a la CMNUCC, las cuales por lo general presentan los avances que el país ha realizado en la implementación de los objetivos de la CMNUCC y explican la posición boliviana con respecto a las negociaciones internacionales de cambio climático. En 1999 se creó el Consejo Interinstitucional del Cambio Climático, instancia a cargo de discutir las políticas sobre el cambio climático y aprobar las tareas del PNCC, pero su vida fue efímera y no se conocen decisiones importantes adoptadas por este consejo. Como parte de la construcción de una estrategia nacional para el mecanismo de desarrollo limpio (MDL), en julio del 2002 se creó la Oficina de Desarrollo Limpio (ODL) como brazo operativo del PNCC, la cual asumía el rol de “Autoridad Nacional Designada” por el Gobierno de Bolivia ante la CMNUCC (DNA por sus siglas en inglés). En marzo de 2003 se concluyó la elaboración del Inventario Nacional de GEI para diferentes años entre 1990 y 2000[7], donde se confirmó que mientras las emisiones de GEI eran relativamente reducidas en el país, un significativo porcentaje de estas emisiones (>75 %) provenía de la deforestación. En 2005 entra en vigor el protocolo de Kioto. Bolivia, a través del Decreto Supremo 28218, facilita la participación en el MDL que posibilita la generación de certificados de carbono a través de proyectos de reducción de emisiones (pero con la exclusión de proyectos de deforestación evitada). En consecuencia, la ODL promociona la implementación de proyectos MDL en Bolivia. Cuatro proyectos llegaron a ser registrados bajo la CMNUCC, y un proyecto logró la otorgación de créditos de carbono[8]. Aproximadamente una docena de proyectos inició el proceso de registro sin poderlo terminar antes de que Bolivia dejara de apoyar dicho mecanismo. Asimismo, la ODL realizó algunos esfuerzos para impulsar la agenda de la deforestación evitada como parte de la Coalition for Rainforest Nations[9]. La nueva posición boliviana ante el cambio climático A partir del 2006, el Gobierno de Evo Morales concibe e implementa una nueva política internacional sobre cambio climático en el marco de la CMNUCC. En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) del Gobierno se incluye la adaptación al cambio climático como una prioridad en las acciones para el desarrollo sostenible, se introducen los lineamientos para la reducción de gases de efecto invernadero y secuestro de carbono y se destaca el rol de los bosques en la mitigación del cambio climático (Gobierno de Bolivia 2006).  La nueva posición del Gobierno, fundamentalmente política e ideológica, se articula en el rechazo a los mercados de carbono y la mercantilización de la naturaleza con el argumento que el capitalismo constituye una de las causas estructurales que impulsa el cambio climático. Pero al mismo tiempo, hasta el 2009, se sigue también en el camino convencional de REDD según la agenda impuesta por los organismos internacionales, principalmente Banco Mundial y UNREDD (cuadro 15). A partir de la COP 14 del año 2008 celebrada en Poznan, Polonia, la posición del Gobierno boliviano es crítica frente a los mecanismos de mercado asociados con la propuesta REDD, bajo el argumento de que una mercantilización de la naturaleza atenta contra los derechos de la misma y, principalmente, los pueblos que dependen de ella, además de presentar un camino fácil para que los países industrializados se liberen de sus obligaciones de reducción de emisiones de GEI. El 28 de noviembre de 2008, el presidente Evo Morales dirige una carta a la CMNUCC donde expresa claramente la oposición boliviana a la corriente principal de las políticas internacionales de cambio climático discutidas en el marco de la CMNUCC, sentando con ello las bases de los conceptos básicos de la política boliviana sobre REDD.  _____________________________________________________________________________________

Recuadro 1. Extractos de la Carta del presidente Evo Morales, Poznan-Polonia, noviembre de 2008 […] El “cambio climático” ha colocado a toda la humanidad frente a una gran disyuntiva: continuar por el camino del capitalismo y la muerte, o emprender el camino de la armonía con la naturaleza y el respeto a la vida […]. […] Mientras no cambiemos el sistema capitalista por un sistema basado en la complementariedad, la solidaridad y la armonía entre los pueblos y la naturaleza, las medidas que adoptemos serán paliativos que tendrán un carácter limitado y precario. Para nosotros, lo que ha fracasado es el modelo del “vivir mejor”, del desarrollo ilimitado, de la industrialización sin fronteras, de la modernidad que desprecia la historia, de la acumulación creciente a costa del otro y de la naturaleza. Por eso propugnamos el Vivir Bien, en armonía con los otros seres humanos y con nuestra Madre Tierra. […] La reducción de las emisiones de la deforestación y degradación de bosques REDD debe estar basada en un mecanismo de compensación directa de países desarrollados a países en desarrollo, a través de una implementación soberana que asegure una participación amplia de comunidades locales y pueblos indígenas y un mecanismo de monitoreo, reporte y verificación transparentes y públicos.

______________________________________________________________________ Aunque durante cierto tiempo existió una posición relativamente contradictoria entre el discurso sobre cambio climático y la política sobre cambio climático por la persistencia de la visión de políticas concebidas dentro de la ODL del PNCC, el año 2009 se transfirió esta oficina a la entidad ambiental competente encabezada por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

En la COP 15 de 2009 en Copenhague, Dinamarca, el Gobierno de Bolivia argumenta que las metas de mitigación de GEI deberían ser más ambiciosas, poniendo un límite al aumento de la temperatura media global de entre uno y 1,5 grados centígrados y no de dos grados. Asimismo, se anuncia que Bolivia no ingresaría al mercado de carbono ni al mecanismo REDD+. Exige, por el contrario, la creación de un fondo económico de compensación para ayudar a la mitigación de los efectos del cambio climático en los países más afectados y pobres, con el aporte del 6% del PIB de las naciones industrializadas. Este fondo, de justicia climática, no debería estar sujeto a condicionalidades de los países desarrollados. Es importante anotar que uno de los elementos centrales que definió la posición boliviana sobre el cambio climático fue la celebración de la “Cumbre de los Pueblos Sobre Cambio Climático y Derechos de la Madre Tierra” que tuvo lugar en abril de 2010 en Tiquipaya-Cochabamba, Bolivia (véase Acuerdo de los Pueblos 2010). En dicho evento, las organizaciones sociales y representantes de diferentes organizaciones del mundo reafirmaron su posición contra la mercantilización de la naturaleza y particularmente de la puesta en marcha del mecanismo denominado como REDD+. Bolivia asume como política pública los mandatos originados en Tiquipaya para su presentación en las negociaciones sobre cambio climático. En la declaración final de la conferencia se incluyen puntos de la carta del presidente de 2008 como, por ejemplo, la demanda de una transferencia de recursos a países en desarrollo como recompensa de la deuda ecológica. Estos fondos se exigen de manera directa a favor de los pueblos, naciones y estructuras orgánicas ancestrales indígenas, originarias y campesinas; además se destaca la importancia del control social forestal por estos grupos y sus planes de vida integrales y el “Vivir Bien”; también se rechazan los mecanismos de mercado, incluyendo REDD.[10] ___________________________________________________________________________________

Recuadro 2. Extracto de la carta del presidente Evo Morales, Octubre 2010 “…Actualmente, en las negociaciones de cambio climático todos reconocen que es esencial evitar la deforestación y degradación de los bosques. Sin embargo, para lograrlo, algunos proponen mercantilizar los bosques con el falso argumento de que sólo se cuida y conserva aquello que tiene precio y propietario. […] Es fundamental que todos los países del mundo trabajemos juntos para evitar la deforestación y degradación de los bosques y la selva. Es una obligación de los países desarrollados, y es parte de su deuda climática y ambiental, contribuir económicamente a la preservación de los bosques, pero NO a través de su mercantilización. Hay muchas formas de apoyar y financiar a los países en vías de desarrollo, a los pueblos indígenas y a las comunidades locales que contribuyen a la preservación de los bosques”.

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En 2010, la delegación boliviana presenta los puntos centrales de Tiquipaya sobre bosques en las negociaciones sobre cambio climático de la COP 16 en Cancún, México. Entre los principales puntos se argumenta que REDD debería incorporar los siguientes aspectos: ·         Garantizar los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales en el marco de los instrumentos y normativa internacional. ·         No concentrarse solamente en la mitigación, sino tratar la adaptación de forma simultánea cuando se hable de bosques. ·         No constituir mecanismos de mercado en acciones relacionadas con los bosques. ·         No crear mecanismos a través de los cuales los países desarrollados puedan evadir la obligación de reducir emisiones en su propio territorio. ·         No considerar propuestas que permitan el aprovechamiento forestal industrial o que involucren actividades de conversión de bosques naturales a plantaciones u otros usos comerciales o infraestructura, y proyectos que dañen el medio ambiente o violen los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales. En esa línea, con relación a las políticas REDD+, la delegación negociadora del Gobierno boliviano propuso la creación de un mecanismo para detener la deforestación y degradación al margen de la lógica del mercado de carbono. La propuesta boliviana fue eliminada del texto final de negociación del Grupo de Trabajo AWGLCA, dándose lugar a la puesta en marcha de una propuesta REDD+ fundamentada en sus bases centrales en el diseño de un mecanismo internacional de mercado global de carbono, aunque con diferentes versiones de los países en el proceso de negociación. En la COP16 de Cancún, México, se dio un paso significativo en el diseño de REDD+ mediante la aprobación de los principales aspectos metodológicos para su implementación en el marco de un diseño que tiene como objetivo central la consolidación de un sistema de transferencias financieras para la reducción de la deforestación, tomando en cuenta un conjunto de salvaguardas, como las de la integridad ambiental y el respeto de los derechos de los pueblos indígenas, entre otras. Bolivia expresó su rechazo a esta propuesta, pero al final quedó aislada en su posición[11]. Además, demandó compromisos más ambiciosos de reducción de GEI, y finalmente también rechazó toda la decisión final como único país presente. En la perspectiva boliviana, después de la COP de Cancún, las políticas relativas al cambio climático se orientan a promover el desarrollo de una propuesta propia y alternativa a REDD+, basada en un concepto combinado de mitigación y adaptación y en el marco de un enfoque no basado en el mercado. En vez de mantener la oposición fundamental como en la COP 16, se trabaja para incluir conceptos alternativos dentro de la CMNUCC. Con la finalidad de construir una propuesta alternativa se inició una estrategia de trabajo que se orienta a lo siguiente: 1) incorporar el concepto de la existencia de diferentes enfoques (más allá del enfoque de mercado) y el reconocimiento formal dentro del Grupo de Trabajo AWG-LCA de un enfoque no basado en mecanismos de mercado como parte de sus deliberaciones sobre “enfoque de políticas e incentivos positivos sobre reducción de emisiones de la deforestación y degradación forestal en países en desarrollo…” y, en términos más formales, cuestionar la adopción de la sigla REDD+ como un término oficial que congregue todos los enfoques, bajo el entendido de que REDD+ se encontraría sesgado hacia el enfoque únicamente de mercado, y 2) incorporar la necesidad de constituir un mecanismo conjunto de mitigación y adaptación para el manejo integral y sustentable de los bosques en el marco del mencionado Grupo de Trabajo sobre “diversos enfoques incluyendo mercados en los esfuerzos de mitigación…”. En las negociaciones de la COP17 en Durban, Sudáfrica, la delegación de Bolivia presenta oficialmente la propuesta alternativa a REDD+ denominada “Vida sustentable del bosque”. Esta propuesta considera los siguientes puntos: (i) la no mercantilización de las funciones ambientales de los bosques, (ii) el reconocimiento pleno de los derechos de los pueblos indígenas, y (iii) la necesidad de articular la mitigación y adaptación en la relación entre bosques y cambio climático en el marco del manejo integral y sustentable, promoviendo la creación de economías sustentables y resilientes respetuosas del clima, que al mismo tiempo puedan garantizar la reproducción de los medios de vida de las poblaciones locales avanzando en la erradicación de la pobreza (Estado Plurinacional de Bolivia 2011). En la nueva posición boliviana, que marca una diferencia importante con la anterior, Bolivia no se opone a la utilización de los mecanismos de mercado para los países que soberanamente así lo deseen, pero exige que se instituya un balance en el texto de las negociaciones promoviendo el desarrollo de un enfoque no esté basado en el mercado. En la decisión 2/CP.17 de la CMNUCC de Durban se reconoció que el financiamiento a países en desarrollo (nuevo, adicional y predecible), en el marco del Grupo de Trabajo en reducción de la deforestación y degradación forestal, puede provenir de una variedad de fuentes: públicas, privadas, bilaterales y multilaterales, incluyendo fuentes alternativas (véase recuadro 4). Asimismo, se decidió que puede desarrollarse un enfoque de mercado y de no mercado (alternativo a los mercados), siendo la base del segundo enfoque la propuesta de “Vida Sustentable del Bosque” presentada por el Estado Plurinacional de Bolivia, de acuerdo al detalle que se explica con más detenimiento en el recuadro 4.  _________________________________________________________________________________  Recuadro 3. Resumen de la Propuesta “Vida Sustentable del Bosque”, diciembre de 2011

El Estado Plurinacional de Bolivia propone la creación de un mecanismo denominado “Vida Sustentable del Bosque” para coadyuvar en los esfuerzos locales y globales orientados a mejorar el rol de los bosques y la población local en su contribución a la mitigación y adaptación al cambio climático, tomando como base las propuestas existentes de gestión sostenible del bosque. Este mecanismo está basado en los siguientes fundamentos: 1) el principio de la “no mercantilización de los bosques”; 2) el enfoque conceptual del manejo integral y sustentable de los bosques con resultados conjuntos, tanto en mitigación como en adaptación al cambio climático; 3) en objetivos de fortalecimiento de los procesos de acción colectiva y de los valores comunitarios de los propietarios de los bosques para impulsar la gestión integral y sustentable de los mismos, tomando en cuenta el respeto de sus derechos así como el cumplimiento de los deberes del Estado, y  4) en el desarrollo de nuevos valores globales sostenidos en la complementariedad, confianza y reconocimiento de los esfuerzos nacionales y locales con relación al manejo integral y sustentable de los bosques, con efectos en reducción de emisiones. Esta propuesta se sostiene en visiones sobre gestión integral y sustentable de bosques promovida por el Gobierno de Evo Morales, pero con una articulación mucho más explícita a las acciones de cambio climático. Fuente: Propuesta enviada por el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia a la CMNUCC. Diciembre de 2011. ______________________________________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________________________________  
Recuadro 4. Decisión sobre alternativas al mercado de carbono en la COP17 de Durban, Sudáfrica El párrafo 67 de la decisión 2/CP.17 destaca que […] enfoques no basados en el mercado, tales como los enfoques conjuntos de mitigación y adaptación para el manejo integral y sustentable de los bosques como una alternativa de no mercado que respalde y fortalezca la gobernanza, la aplicación de las salvaguardias mencionadas en el párrafo 2 (c-e) del apéndice I de la decisión 1/CP.16, y las múltiples funciones de los bosques, podrían ser desarrollados”. Fuente: Decisión 2/CP.17 _____________________________________________________________________________________  

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Recuadro 5. Decisiones con relación a la propuesta boliviana de la COP18 de Doha Enfoques de política e incentivos positivos en asuntos relacionados a la reducción de emisiones de deforestación y degradación forestal en países en desarrollo. 39. Solicita al Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA por sus siglas en inglés), en su sesión 38, considerar enfoques no basados en el mercado, como el Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el manejo integral y sustentable de los bosques, referido en la decisión 2/CP.17, parágrafo 67, que podría ser desarrollado para apoyar la implementación de actividades referidas a la decisión 1/CP.16, parágrafo 70, y reportar en esta materia a la Conferencia de las Partes en su sesión decimonovena. Varios enfoques, incluyendo oportunidades para usar mercados, para incrementar el costo-efectividad y promover acciones de mitigación, tomando en cuenta circunstancias diferenciadas de países desarrollados y en desarrollo. 47. Solicita al Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA por sus siglas en inglés),implementar un programa de trabajo para elaborar enfoques no basados en el mercado, en la perspectiva de recomendar una decisión borrador a la Conferencia de las Partes para su adopción en su sesión decimonovena. Fuente: Tomado de la decisión borrador -/CP.18, CMNUCC, Doha. _____________________________________________________________________________________________________

En la COP18 realizada en Doha, Qatar, la delegación de Bolivia desarrolló una estrategia para la defensa del Mecanismo Conjunto con una doble perspectiva: como un enfoque y como un mecanismo. En primer lugar, en el Grupo de Trabajo sobre “enfoques de política e incentivos positivos relacionados con la deforestación y degradación forestal […]”, se ha impulsado el reconocimiento y el desarrollo del enfoque conjunto de mitigación y adaptación como uno de varios enfoques para avanzar en la reducción de emisiones provenientes de la deforestación y degradación forestal. Igualmente, se ha insistido en que no se debe usar la sigla REDD+ en la decisión oficial porque esto tiene connotaciones que no son reconocidas por el Estado Plurinacional de Bolivia. Asimismo, en el Grupo de Trabajo sobre “varios enfoques, incluyendo oportunidades para usar mercados, para incrementar el costo efectividad y promover acciones de mitigación […]” se ha propuesto iniciar un programa de trabajo para desarrollar mecanismos no basados en los mercados, habiéndose creado un escenario específico para discutir el Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques. Contradicciones iniciales en la propuesta boliviana Aunque se ha escrito poco al respecto, usualmente se ha considerado que la posición boliviana frente a REDD+ ha sido contradictoria. Por una parte, la delegación boliviana realizaba una severa crítica a REDD+ en el ámbito internacional y, por otra, se suscribía un convenio con Naciones Unidas para implementar los programas de Naciones Unidas sobre REDD en Bolivia. Como ya se mencionó anteriormente, Bolivia estuvo entre los primeros países que promovieron el mecanismo REDD y acompañó cercanamente la agenda de las instituciones internacionales en los primeros años de la formulación de este mecanismo. Luego se produjo una ruptura con estas posiciones descritas anteriormente, y la posición internacional cambió drásticamente mientras que la agenda interna no la acompañó al mismo ritmo. Esta situación ha cambiado gradualmente con el tiempo. La primera fuente de recursos de apoyo más importante para la implementación de actividades REDD en Bolivia fue gestionada por la ODL del PNCC a través del Forest Carbon Partnership Facility del Banco Mundial. Bolivia fue uno de los primeros países en participar en este programa[12]. Para este fin, en 2007, bajo el liderazgo de la ODL, se conforman el “Comité Técnico” y el “Comité Político” con el objetivo de elaborar la nota de concepto para la preparación a REDD (Readiness Plan Idea Note, R-PIN). El R-PIN, con un presupuesto aproximado de USD 6 millones fue pre-aprobado por el FCPF en 2008. Sin embargo, nunca se avanzó en su aprobación oficial debido a los giros posteriores que asumió la posición boliviana con respecto a la puesta en marcha del mecanismo REDD+, que dificultó la negociación para la transferencia de estos recursos. Asimismo, Bolivia estuvo entre los primeros países en recibir apoyo del programa UNREDD[13]. En 2010, se aprobó un presupuesto de USD 4,7 millones para un paquete de actividades preparativas a REDD[14], con los objetivos de fortalecer instituciones gubernamentales para implementar actividades REDD+, monitorear y estimar reservorios de carbono en bosques, mejorar la capacidad de la sociedad civil para implementar actividades REDD+ y generar experiencias piloto de REDD+ a nivel local. Cabe mencionar que la solicitud del Gobierno boliviano para apoyo en la implementación de REDD al programa UNREDD fue resultado del impulso inicial de la ODL del PNCC a fin de contar con programas de compensación por deforestación reducida. No obstante, esta posición entraría luego en contradicción con la posición oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores, que articula la posición oficial ante la CMNUCC.La ausencia de una posición unitaria en la agenda nacional e internacional por parte del Gobierno boliviano estimuló la aparición de una diversidad de experiencias en el marco de las iniciativas REDD+ en Bolivia, creándose contradicciones entre diferentes reparticiones del órgano ejecutivo. Mientras el Ministerio de Relaciones Exteriores promovía un proceso de crítica aguda a REDD+ en su conjunto por basarse en un enfoque de mercado, en el Viceministerio de Medio Ambiente que cobijaba al PNCC se fue gestando una posición más pragmática que entendía que REDD+ podía contener un enfoque de mercado y un enfoque no basado en el mismo. Por ello, dentro de esa lógica, la promoción de un Programa Nacional REDD+ no era contrario a la posición internacional asumida por el Gobierno de Bolivia en el marco de la CMNUCC. Además, la agencia de Naciones Unidas en Bolivia desarrolló una activa campaña para que el Gobierno acepte la implementación del Programa Nacional UNREDD y ponga en marcha el programa que estaba siendo negociado para apoyar las acciones REDD+ en Bolivia. Como un paso para dilucidar esas visiones contradictorias, el Viceministerio de Medio Ambiente del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas promovió la elaboración de la “Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático” (2010), mencionada anteriormente, bajo la coordinación del PNCC. En esta estrategia se reconocen los criterios más pragmáticos de la posición de este viceministerio con respecto a las acciones de Deforestación y degradación de los bosques pero en un contexto donde se critican las bases sustantivas en que se formula el mecanismo REDD+. Además, se introduce el reconocimiento del pago de la deuda climática, la importancia del manejo integral y sustentable de los bosques con énfasis en el gobierno comunitario de los bosques y un rechazo explícito a los mercados de carbono (Ministerio de Medio Ambiente y Agua 2010). Es importante anotar que en el contexto de las incertidumbres generadas entre el Ministerio de Medio Ambiente y Aguas y el Ministerio de Relaciones Exteriores surgieron en Bolivia diferentes iniciativas para poner en práctica iniciativas subnacionales como experiencias piloto de REDD+, sobre todo promovidas por ONG. Entre estas iniciativas cabe destacar las siguientes: • El Plan de Acción Climática en el Parque Noel Kempff Mercado. Iniciado ya en la década de 1990, es visto como una de las primeras iniciativas piloto REDD a nivel internacional (Robertson y Wunder 2005). Se logró la venta de bonos de carbono informales a empresas norteamericanas, por la ampliación del parque nacional y la suspensión de concesiones forestales, pagando una compensación a las empresas madereras correspondientes. El proyecto fue visto como referencia pionera para REDD, aunque también muestra las posibles debilidades de proyectos REDD (Müller 2011): no fue posible excluir de manera contundente que las operaciones forestales no fueran desplazadas a otras áreas (problema de fugas de carbono o leakage). Finalmente se mostró en el capítulo 1 que la extracción forestal sostenible también puede ser una forma de conservar el bosque, así que no presenta una amenaza prioritaria. • La iniciativa promovida por el Gobierno de Alemania con el PNCC en 2009. Define criterios de selección de municipios para el establecimiento de proyectos piloto de compensaciones (San Ignacio de Moxos de Beni, San Ignacio de Velasco en Santa Cruz, el Municipio de Ixiamas de La Paz y Bella Flor de Pando). • Conservación y Manejo Sostenible Estratégico del Recurso Bosque (COMSERBO). Programa promovido por la Gobernación de Pando y en el municipio San Ignacio de Velasco de la Chiquitanía con el apoyo de ONG internacionales como The Nature Conservancy (TNC, por sus siglas en inglés) y Conservación Internacional, que implementan mecanismos de pagos por conservación de bosques[15]. • El Programa REDD indígena o REDD Amazonia[16], con el apoyo de Fundación Amigos de la Naturaleza y financiamiento de la Fundación Moore en convenio con organizaciones indígenas, entre ellas la Central Indígena de la Región Amazónica Boliviana (CIRABO) y la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB).[17] • Otras experiencias puntuales de compensación por servicios ambientales, que aunque no constituyen experiencias piloto de REDD+ están relacionadas, como la apoyada por Fundación Natura en Los Negros (valles de Santa Cruz, Asquith et al. 2008), donde pobladores que usan aguas cuenca abajo compensan en especie con cajas de abeja y alambrado a pobladores en las cabeceras de valle por la conservación de bosques. El Gobierno de Bolivia firma en octubre del año 2010 el Programa Nacional UNREDD con un pie de página que establecía que se pondría en marcha el programa REDD+ con un enfoque no basado en el mercado, aunque se mantenían los objetivos iniciales del programa que eran la preparación institucional para la implementación de acciones REDD+ en el país. Esto creó bastante confusión y fue la razón de las diversas voces que identificaron contradicciones en la posición boliviana. No obstante, debido a que la posición boliviana con relación a REDD+ se clarifica en la Conferencia de la COP16 como una crítica abierta al enfoque de mercado que estaba siendo adoptado por REDD+ en el ámbito internacional, en Bolivia se paraliza la implementación de este convenio desde su inicio. Asimismo, se paraliza la participación del Gobierno boliviano en el programa preparativo de REDD (readiness) del FCPF del Banco Mundial. Un aspecto curioso y difícil de explicar, sin embargo, son las razones que llevaron a la suscripción del convenio con UNREDD en un escenario de crítica al esquema REDD. Estas contradicciones se atenuaron, de alguna manera, con la presentación oficial de la propuesta boliviana de “Vida Sustentable del Bosque”, que daría nacimiento a la propuesta del “Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable del Bosque”, como se explica más adelante. En este contexto, se paraliza totalmente la implementación del Programa Nacional UNREDD. Sobre este particular, mediante nota enviada en marzo de 2012, el ministro de Medio Ambiente y Aguas, solicita a la Junta Normativa de UNREDD el redireccionamiento de los fondos del mencionado Programa UNREDD Bolivia para apoyar el diseño e implementación del Mecanismo Nacional de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques adoptado por el Gobierno. La Junta Normativa decidió enviar a Bolivia una Misión de Alto Nivel para evaluar la propuesta en junio de 2012. En esta misión se concluye que el Mecanismo Conjunto propuesto debería ser formalmente asumido por el Gobierno de Bolivia. En octubre de 2012, el Gobierno de Bolivia participa en la Junta Normativa del Programa UNREDD en la que solicita que los recursos del programa sean transferidos para el financiamiento de las actividades de mitigación en el marco del diseño e implementación del Mecanismo Conjunto, teniendo en cuenta que se trata un enfoque que no está basado en el mercado.  La Decisión de la Junta Normativa es la siguiente: “La Junta solicita a Bolivia que priorice las actividades dentro del documento del Programa Nacional aprobado que contribuyen al Mecanismo de Bolivia de Mitigación y Adaptación para elManejo Integral y Sustentable de los Bosques” (UNREDD 2012). De este modo, el Programa Nacional UNREDD se reconoce como una fuente, entre otras, para el financiamiento del Mecanismo Conjunto. En esta dirección, el Gobierno de Bolivia ha insistido en que el financiamiento por parte del Programa REDD al Mecanismo Conjunto no implica la aceptación de Bolivia del mecanismo REDD+. Recientemente, se acordó que los recursos UNREDD se usarán para establecer un sistema de monitoreo de cambio de uso de suelo. La Ley de la Madre Tierra y el Mecanismo Conjunto La Ley No. 300 Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien[18], aprobada en 2012, tiene la intención de armonizar la posición internacional boliviana con la agenda del ámbito nacional. Uno de los aspectos centrales de la ley es la construcción de un nuevo enfoque productivo basado en la creación y fortalecimiento de “sistemas productivos sustentables”. Esto tiene como objetivo promover la protección de las funciones ambientales de los sistemas de vida, el logro de la soberanía alimentaria sin aumentar las presiones sobre los bosques y la restauración de los sistemas de vida deteriorados por la actividad agropecuaria industrial. También se otorgan derechos a la madre tierra como sujeto de interés público. Entre otras cosas, la Ley de la Madre Tierra prohíbe de manera absoluta la conversión de uso de suelos de bosque a otros usos en zonas de vida de aptitud forestal (título 3, 25.4). Además se decide reclasificar el uso del suelo para evitar la ampliación de la frontera agrícola (título 3, 1.16). Sin embargo, en otra parte se habla de “minimizar” el avance de la frontera agrícola, no de evitar su expansión (Título 3, 24.2 Empero). Es discutible cuántas de estas intenciones se harán realidad, frente a la aprobación de otras leyes que contradicen estos postulados. La Ley 337 de Apoyo a la Producción de Alimentos y Restitución de Bosques, aprobada a principios de 2013, tiene como objetivo implícito el promover la ampliación de la frontera agrícola. Con la finalidad de aplicar el enfoque propugnado en la Ley Madre Tierra, se planifica la creación de una nueva institucionalidad estratégica con el nombre de Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra, APMT (artículo 53, Ley Madre Tierra) para promover las interacciones entre los procesos de gestión territorial, manejo de bosques y sistemas productivos agropecuarios. La APMT fue creada mediante DS. 1696 en agosto de 2013. Esta entidad opera a su vez diferentes mecanismos de mitigación y adaptación, entre los que se incluye el “Mecanismo de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra” (artículo 54, Ley Madre Tierra). En  el enfoque de esta Ley, los esfuerzos de mitigación y adaptación al cambio climático, dentro de una perspectiva de integralidad y sustentabilidad, serían los catalizadores para aplicar esta nueva visión. Pacheco (2013) presenta una explicación de los fundamentos conceptuales de este mecanismo. Según la propuesta elaborada por el Ministerio de Relaciones Exteriores del Gobierno de Bolivia (2012), el Mecanismo Conjunto se constituiría en una red de articulación y coordinación de entidades públicas, comunitarias, y privadas. De acuerdo a lo estipulado en la Ley Madre Tierra, debería permitir el desarrollo de una multiplicidad de procesos, entre los que destacan los siguientes: • Políticos: establecen la articulación estratégica entre el nivel central del Estado con las entidades territoriales autónomas y otras organizaciones sociales, asociativas y privadas para el cumplimiento de los resultados previstos en el manejo integral y sustentable de los bosques y la Madre Tierra. • Técnico-metodológicos: concebidos como parte de los criterios operativos y metodológicos de intervención para el manejo integral y sustentable de los bosques y la Madre Tierra. • Funcional-operativos: promueven procesos operativos de articulación entre las agencias estatales para la implementación de políticas públicas, comunitarias y privadas de acuerdo a sus roles y competencias institucionales definidas en el marco legal vigente para el mejor alcance de los resultados previstos en el manejo integral y sustentable de los bosques y la Madre Tierra. • Financieros: el Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación transfiere a las entidades públicas, comunitarias y privadas, que se constituyen en las unidades de implementación del mecanismo, recursos financieros condicionados al cumplimiento de indicadores conjuntos de mitigación y adaptación. ___________________________________________________________________________________

Recuadro 6. El Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra La Ley Marco de Madre Tierra constituye el Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra, el cual es operado por la Autoridad Plurinacional dela Madre Tierra. Las principales características de este mecanismo son las siguientes: 1.        El mecanismo tiene el objetivo de promover el manejo integral y el aprovechamiento sustentable de los bosques y los sistemas de vida de la Madre Tierra, la conservación, protección y restauración de los sistemas de vida, de la biodiversidad y las funciones ambientales, facilitando usos más óptimos del suelo a través del desarrollo de sistemas productivos sustentables, incluyendo agropecuarios y forestales, para enfrentar las causas y reducir la deforestación y degradación forestal, en un contexto de mitigación y adaptación al cambio climático. 2.        Está basado en la no mercantilización de las funciones ambientales de la Madre Tierra, en el manejo integral y sustentable, en la multifuncionalidad de los bosques y sistemas de vida de la Madre Tierra, y en el respeto a los derechos de los pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianas. 3.        Está orientado a fortalecer los medios de vida sustentables de las poblaciones locales y de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades intraculturales e interculturales y afrobolivianas, en áreas de bosque o zonas de vida con aptitud forestal, en un contexto de mitigación y adaptación al cambio climático. Fuente: Artículo 54, parágrafo I. Ley No. 300 Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien.

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Para la operación del Mecanismo Conjunto se ha establecido un proceso de adscripción de iniciativas de manejo integral y sustentable al mismo. Este proceso consiste en el registro, evaluación, acompañamiento y certificación de iniciativas de manejo integral y sustentable de los bosques y de la Madre Tierra a través del Mecanismo Conjunto con un enfoque de mitigación y adaptación al cambio climático (Ministerio de Relaciones Exteriores 2012). De acuerdo a la misma fuente, el Mecanismo Conjunto tendría que operar en el marco de un proceso articulado de las diferentes agencias públicas del nivel central del Estado y de las entidades territoriales autónomas, en función a resultados conjuntos de mitigación y adaptación al cambio climático identificados localmente con un enfoque territorial (recuadro 7). El primer paso en la implementación del Mecanismo Conjunto es la definición de los llamados Planes de Gestión Integral de Bosques y Tierras (PGIBT), que en una primera instancia se van a elaborar para comunidades campesinas indígena originarias interculturales y afrobolivianas. Mediante los PGIBT, las comunidades planificarán el uso del suelo desde una perspectiva local, lo que ofrece la oportunidad de llegar a resultados realistas con apropiación de los actores que los pondrán en práctica. Sin embargo, no queda claro todavía de qué manera esas iniciativas locales se compatibilizarán con una planificación a nivel nacional. La ley 337 permite la conversión de un 20% de las tierras forestales en tenencia colectiva[19] a sistemas agroforestales. Los PGIBT también están pensados para unidades administrativas en niveles superiores como municipios. A mediano plazo también se piensa reemplazar las concesiones forestales por PGIBT. Para la implementación del Mecanismo Conjunto, la ABT tendrá un rol clave como institución fiscalizadora. También será crucial el rol del INIAF (Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal), que tendrá a su cargo la tarea de coordinar el apoyo técnico que se brindará a actores locales. Una de las responsabilidades de la APMT será la de asegurar la coordinación institucional, tarea bastante difícil sin duda alguna.

Las perspectivas de los diferentes actores sobre REDD+

Bolivia se posicionó entre los primeros países en promover un mecanismo REDD cuando este apareció en la agenda internacional, en coordinación con agencias internacionales de cooperación, particularmente el Banco Mundial y Naciones Unidas. Esta posición emergió desde el PNCC que mantenía las visiones previas al Gobierno del MAS, alineadas con la perspectiva internacional. No obstante, entró en contradicción con las posiciones más críticas surgidas desde la propia Presidencia de la República y el equipo técnico del Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta posición se impuso y fue compartida por los resultados de la Cumbre de los Pueblos, que estableció una crítica abierta a los mecanismos de mercado adoptados por REDD+. En Bolivia, el enfoque REDD fue abiertamente promocionado por algunas ONG nacionales de corte conservacionista, como la Fundación Amigos de la Naturaleza (FAN) y otras ONG internacionales de conservación como TNC y CI. También existió un fuerte impulso por parte de los programas promovidos por organizaciones internacionales, principalmente por la cooperación alemana, el FCPF del Banco Mundial y después UNREDD, quienes constituyeron los actores principales impulsores de REDD.

Gradualmente, otros actores de la sociedad civil se incluyeron en estas negociaciones, como la CIDOB, representando a los grupos indígenas de las tierras bajas, quienes luego serían parte del proyecto piloto “REDD Amazonia” de FAN. Otros actores estuvieron poco presentes en la primera fase de las discusiones sobre REDD+ en Bolivia, incluyendo autoridades del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambio Climático (2007 al 2010), quienes luego promovieron una línea de REDD sin mercado. Sin embargo, la crítica a REDD+ como un mecanismo de mercado se hizo más fuerte desde la propia Presidencia de la República de Bolivia, promoviéndose la constitución de un mecanismo alternativo a REDD+ en un enfoque que no esté basado en los mercados. Se han presentado discrepancias entre las organizaciones sociales sobre REDD+.

Mientras que en cierto momento la CIDOB asumió posiciones críticas, en otro momento esta organización asumió una posición favorable a la promoción y constitución de acciones REDD en Bolivia, como lo confirman las resoluciones de la III Comisión Nacional llevada a cabo en junio de 2011: “Se autoriza a la CIDOB y a las regionales a suscribir convenios con el Banco Mundial y otros organismos internacionales para financiar distintos programas REDD y otros asociados a los servicios ambientales” (CIDOB 2011). Por otra parte, las organizaciones campesinas originarias e indígenas articuladas en la CSUTCB, CSCIBBS y CNMCIOB-BS rechazaron REDD en un comunicado público del año 2011: “Los países desarrollados tienen que reducir sus emisiones en su territorio y no a través del mecanismo de REDD y el mercado de carbono.

La fuente de financiamiento para REDD no puede venir del mercado de carbono. Las políticas de REDD no definen beneficios como la verdadera conservación. Rechazamos la mercantilización de los bosques y de las selvas. El bosque y selva no es solamente sumidero de carbono. Es el mantenimiento de la biodiversidad. La reforestación por las empresas con un sentido comercial no debe ser incluido en el mecanismo de REDD” (Pacto de Unidad 2011). No obstante, una vez que el Gobierno de Bolivia definió una posición sobre el mecanismo alternativo a REDD+, el CIDOB manifestó que a pesar de las diferencias sobre temas coyunturales, esa organización tenía la apertura y voluntad para trabajar en propuestas conjuntas con el Gobierno central (CIDOB 2012).

l Gobierno de Bolivia ha convocado a diversas ONG de conservación y desarrollo para conformar un equipo técnico de apoyo al Mecanismo Conjunto. A pesar de que el Mecanismo Conjunto tiene categoría de ley, su aprobación ha contado con poco apoyo de algunos sectores públicos, privados y comunitarios. Asimismo, todavía no han surgido posiciones claras sobre esta propuesta, en un ambiente bastante marcado por visiones a favor o en contra del mecanismo REDD+. Falta esperar la puesta en práctica del Mecanismo Conjunto puesto que aunque se han definido los ámbitos en los que va a apoyar, tal como se menciona en el recuadro 7 (véase DS. 1696, Art. 13, II), aún no es muy explícito en cuanto a los procedimientos a través de los cuales se van a implementar esos diferentes procesos. Es importante anotar que la mayor virtud del Mecanismo Conjunto ha sido posiblemente crear un espacio dentro del gobierno de Bolivia para discutir de forma más positiva temas de gestión de tierras y bosques dentro de una perspectiva más amplia de mitigación y adaptación al cambio climático, y ofrecer un espacio de debate a las organizaciones sociales y ONG en un marco institucional de colaboración en diferentes escalas.

[1]  REDD significa “Reducción de Emisiones de Deforestación y Degradación Forestal”. Se refiere a la propuesta discutida en el marco de la CMNUCC que ha vinculado la deforestación de bosques tropicales con el cambio climático.

[2] Es el denominado “Ad Hoc Working Group on Longterm Cooperative Action, AWG-LCA” o Grupo de Trabajo Especial sobre Cooperación a Largo Plazo.

[3] El Estado Plurinacional de Bolivia propuso considerar la incorporación de las múltiples funciones ambientales en el monitoreo, reporte y verificación en la discusión del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBST 37) en Doha.

[4] Al respecto véase http://news.mongabay.com/2005/1127-rainforests.html.

[5] Por ejemplo, este el caso en relación a los documentos “El futuro que queremos” de Rio+20 (junio de 2012) y de las decisiones de la COP 11 de la Convención sobre Diversidad Biológica realizada en Hyderabad, India (octubre de 2012), donde el Estado Plurinacional de Bolivia solicitó se omita la sigla de REDD. Asimismo, en febrero de 2013, el Gobierno de Bolivia presentó un borrador de decisión en la reunión del Consejo de Gobierno del PNUMA y Primer Foro de Ministros de Medio Ambiente, solicitando el cambio de denominación del programa UNREDD porque no sería una designación acordada entre todos los países de Naciones Unidas. [6]

[6] El precio de los certificados del MDL (“CER”) cayó a menos de 1 EUR en 2012 (www.pointcarbon.com).

[7].www.mmaya.gob.bo/webpncc/RED%20DE%20INVESTIGACION/PRESENT.%20INVEST.NACIONAL/ 5Inventarios%20Bolivia%201990%20-%20 2000%20.pdf

[8] Véase http://cdm.unfccc.int/Projects/projsearch.html Una hidroeléctrica en el río Taquesi hasta ahora generó 1,4 millones de certificados de CO2 (llamados CER).

[9] Al respecto véase http://news.mongabay. com/2005/1127-rainforests.html [

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