En el pasado, la consulta pública a pueblos indígenas y población afectada por un proyecto, obra o actividad debía realizarse de acuerdo a la legislación ambiental con el fin de evitar, prevenir y mitigar los impactos ambientales negativos, y de potenciar los impactos positivos. La Ley de Medio Ambiente y el marco normativo que le acompañan se encuentran en plena vigencia, y por tanto la consulta pública en esos términos es una obligación.
La consulta pública previa a los indígenas es un derecho de los pueblos originarios y una obligación estatal que el gobierno de Evo Morales ha violado reiteradamente para imponer la construcción de la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos atravesando el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS).
El incumplimiento del mandato constitucional se ha convertido en una práctica reiterada desde la incorporación de la ruta en la Red Fundamental de Carreteras y la suscripción del contrato de financiamiento y del contrato de obra, la reciente declaración presidencial de “suspensión temporal” de los trabajos en el llamado tramo II del proyecto, y la convocatoria al referendo departamental.
El gobierno reconoció que diseñó y licitó la construcción del tramo II de la carretera sin consultar previamente a los pueblos indígenas afectados, pero justificó semejante falta apelando a una curiosa y por demás chueca interpretación de la Constitución Política del Estado (CPE). Según García Linera, la CPE establece que “es obligación del Estado consultar si fuéramos a explotar minas o a extraer petróleo, recursos no renovables; (sin embargo), una carretera no es un recurso no renovable”.
Lo cierto es que la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia establece un marco especial obligatorio de protección y respeto de derechos humanos fundamentales de los pueblos indígenas, reconociéndolos como sujetos de derechos colectivos. Incorpora como parte fundamental de los derechos indígenas al territorio el derecho a la consulta previa, libre, informada.
Cuando un Estado reconoce un derecho, éste se convierte en una obligación, en este caso consultar a los pueblos indígenas según usos, costumbres y tradiciones, de buena fe y de forma informada. La consulta debe realizarse de manera previa a que se hayan tomado decisiones.
El Art. 30 inciso 15 de la CPE señala que los pueblos indígenas gozan del derecho “A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan”.
La primera parte del párrafo es definitiva al establecer la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas sobre medidas que afecten sus territorios y por lo tanto su vida. No restringe ni limita alguna ley, decreto, proyecto, plan, etc. Da un mandato al Estado señalando la acción que está obligado a realizar y establece un derecho de cumplimiento obligatorio.
En la segunda parte del párrafo se profundiza el mandato constitucional como evidente consecuencia del conocimiento histórico de los efectos devastadores y genocidas que el desarrollo de las industrias explotadoras de recursos naturales han tenido sobre los pueblos indígenas, enfatizando de manera particular el derecho a la consulta previa en relación a estas actividades.
El Estado, como garante de los derechos, es el obligado a cumplir el derecho; por tanto, es quien debe realizar la consulta. Es importante que no la externalice a entes privados que tendrían objetivos concretos y plazos restringidos por los términos y obligaciones de un contrato, que limitan el cumplimiento de derechos.
Ratificando y dando más fuerza a lo anterior, el Art. 256 de la CPE, Derechos Humanos en los Tratados e Instrumentos Internacionales, inciso I, señala: “Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta”. El inciso II añade: “Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables”.
En ese marco, tratados internacionales entre los que se encuentran el Convenio 169 de la OIT, aprobado por Ley 1257 del 11 de julio de 1991 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, al haber sido ratificados por el Estado boliviano, son políticamente y jurídicamente obligatorios. El Estado tiene una responsabilidad internacional de cumplirlos y una responsabilidad nacional de que sean plenamente respetados.
Asimismo, la CPE señala que los tratados internacionales que tienen que ver con derechos humanos son parte del derecho boliviano e incorporados a la CPE.
En relación a la condición de consulta previa, el Convenio 169 de la OIT señala en su Art. 1: “Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad“, y Art. 6. “Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Las consultas deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada por Ley 3760 del 7 de Noviembre de 2007, dispone en su Artículo 19: “Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”.
La consulta a los pueblos en los tratados internacionales tienen como objetivo la búsqueda de un acuerdo u obtener el consentimiento previo, es decir que el estado realice todos los esfuerzos para alcanzar estos acuerdos. Si no se logra, el estado es quien debe tomar una decisión precautelando los derechos de los pueblos indígenas, lo que significa que la obligación del estado no se agota con la consulta.
Lo anterior aparenta mostrar que los resultado de la consulta no son “vinculantes”, o de cumplimiento obligatorio para el Estado. Sin embargo, la misma CPE y la Declaración de NNUU establecen la “autodeterminación de los pueblos” y el derecho a decidir sobre sus prioridades de desarrollo:
El Art. 2 de la CPE, Autodeterminación de Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesino, establece: “dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesino y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, el autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a la CPE y la ley”.
El Art. 7 de la Declaración de NNUU señala: “Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”.
En ese marco, han violado reiteradamente el mandato constitucional y el ejercicio de derechos humanos de los pueblos indígenas las siguientes acciones legales del gobierno boliviano:
1. Decreto Supremo No. 26996 de fecha 17 de abril de 2003 que incorpora la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos dentro de la Red Fundamental de Carreteras.
2. Ley No. 3477 de 22 de septiembre de 2006 que declara de prioridad nacional y departamental la elaboración de estudios y construcción de la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos.
3. Decreto Supremo No. 62 de fecha 1 de marzo de 2009 que autoriza al Ministro de Planificación suscribir el Protocolo de Financiamiento con la República Federativa de Brasil para las obras del tramo Villa Tunari-San Ignacio de Moxos y la suscripción del Convenio Subsidiario con la ABC.
4. Ley No. 005 de fecha 07 de abril de 2010 que aprueba el Protocolo de Financiamiento suscrito entre el Estado Plurinacional de Bolivia y la República Federativa de Brasil para la ejecución del proyecto carretero Villa Tunari-San Ignacio de Moxos.
5. Decreto Supremo No. 0744 de fecha 20 de enero de 2011 que autoriza a la Ministra de Planificación del Desarrollo a suscribir con el Gobierno de la República Federativa del Brasil a través del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social – BNDES un Contrato de Préstamo destinado a financiar el “Proyecto carretero Villa Tunari-San Ignacio de Moxos”.
6. Ley No. 112 de fecha 7 de mayo de 2011 que aprueba el Contrato de Colaboración Financiera No. 102119991 suscrito entre el Estado Plurinacional de Bolivia y el Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico y Social – BNDES de la Republica Federativa de Brasil, la licitación Pública Internacional LPI No. 001/2008 para la “Construcción de la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos, llave en mano con financiamiento del proponente”, el contrato de obra ABC No. 218/08 GCT-OBR-BNDES entre la Administradora Boliviana de Carreteras y la Empresa Constructora OAS Ltda.
Activista del Foro Boliviano sobre Medioambiente y Desarrollo (Fobomade).
